As regras que possibilitam alterar a Constituição estão previstas no próprio texto constitucional. De acordo com o art. 60, a Constituição pode ser emendada mediante proposta apresentada:
a) por, no mínimo, um terço dos membros da Câmara dos Deputados (171 deputados) ou do Senado Federal (27 senadores);
b) pelo presidente da República;
c) por mais da metade das assembleias legislativas das unidades da federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
Ressalte-se que a Câmara Legislativa do Distrito Federal não foi contemplada com a possibilidade de coautoria de PEC.
Início da tramitação
A Constituição Federal não determina por qual das casas do Congresso Nacional uma PEC deve iniciar sua tramitação.
Uma vez que a discussão e a votação dos projetos de lei de iniciativa do presidente da República, do STF e dos tribunais superiores têm início na Câmara dos Deputados (art. 64, CF/1988), tradicionalmente, as PECs de iniciativa do presidente começam a tramitar pela Câmara dos Deputados, bem como as de iniciativa dos deputados.
Já o art. 212 do RISF estabelece que poderão ter tramitação iniciada no Senado propostas de emenda à Constituição de iniciativa dos seus membros e das assembleias legislativas das unidades da federação.
Assim, uma PEC de autoria de deputados ou do presidente da República inicia sua tramitação pela Câmara dos Deputados. Uma PEC de autoria de senadores começa a tramitar pelo Senado Federal. Já uma PEC proposta pela maioria das assembleias legislativas pode iniciar sua tramitação pelo Senado Federal ou pela Câmara dos Deputados (até o momento as Assembleias não apresentaram nenhuma PEC).
Na Câmara dos Deputados, a tramitação da PEC ocorre em três fases: admissibilidade, comissão especial e Plenário.
Tramitação na Câmara dos Deputados
a) Admissibilidade: na Câmara dos Deputados, a PEC é analisada inicialmente pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), quanto à admissibilidade da matéria. A comissão tem um prazo de cinco sessões para aprovar um parecer se pronunciando sobre a compatibilidade da PEC com a constituição.
Na apreciação da PEC pelas comissões, não é exigido o quórum de aprovação de 3/5 dos membros. Entende-se que esse quórum só vale para as votações em Plenário.
b) Caso a PEC seja admitida, caberá ao presidente da Câmara designar comissão especial para emitir parecer sobre a proposta. Caso seja inadmitida, será arquivada, a não ser que seja apresentado e aprovado recurso contra essa decisão.
Na prática, o presidente da Câmara tem o poder de designar imediatamente comissão especial ou de fazer com que a PEC fique "aguardando a designação de comissão especial".
Na apreciação da PEC pelas comissões, não é exigido o quórum de aprovação de 3/5 dos membros. Entende-se que esse quórum só vale para as votações em Plenário.
b) Caso a PEC seja admitida, caberá ao presidente da Câmara designar comissão especial para emitir parecer sobre a proposta. Caso seja inadmitida, será arquivada, a não ser que seja apresentado e aprovado recurso contra essa decisão.
Na prática, o presidente da Câmara tem o poder de designar imediatamente comissão especial ou de fazer com que a PEC fique "aguardando a designação de comissão especial".
A comissão especial tem prazo de 40 sessões para emitir parecer. Nas dez primeiras sessões de funcionamento da comissão (contados a partir da sua instalação) podem ser apresentadas emendas, com o mesmo número mínimo de assinaturas da proposição inicial. Porém, o relator pode apresentar emendas sem necessidade de apoiamento.
c) Independentemente do parecer aprovado na comissão especial (que pode ser pela aprovação, aprovação com alterações ou rejeição da matéria), a PEC segue para o Plenário.
O quórum para aprovação em Plenário é de 3/5 dos votos (em votação pelo processo nominal), em dois turnos de discussão e votação, com interstício de cinco sessões entre os dois turnos. O quórum para aprovação em Plenário é de 3/5 dos votos, em ambos os turnos, o que equivale a 60% do total de votos possíveis (art. 61, § 2º CF/88). Na Câmara dos Deputados, o quórum de aprovação é de 308 deputados e no Senado Federal, 49 senadores.
Em Plenário, só podem ser apresentadas emendas aglutinativas e destaques.
Se estiver em tramitação uma PEC que trata de tema análogo, pode haver a apensação de uma ou mais propostas. Nesse caso, elas passam a ter tramitação conjunta.
c) Independentemente do parecer aprovado na comissão especial (que pode ser pela aprovação, aprovação com alterações ou rejeição da matéria), a PEC segue para o Plenário.
O quórum para aprovação em Plenário é de 3/5 dos votos (em votação pelo processo nominal), em dois turnos de discussão e votação, com interstício de cinco sessões entre os dois turnos. O quórum para aprovação em Plenário é de 3/5 dos votos, em ambos os turnos, o que equivale a 60% do total de votos possíveis (art. 61, § 2º CF/88). Na Câmara dos Deputados, o quórum de aprovação é de 308 deputados e no Senado Federal, 49 senadores.
Em Plenário, só podem ser apresentadas emendas aglutinativas e destaques.
Se estiver em tramitação uma PEC que trata de tema análogo, pode haver a apensação de uma ou mais propostas. Nesse caso, elas passam a ter tramitação conjunta.
Tramitação no Senado Federal
No Senado Federal, a PEC recebe parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, (CCJ) e depois segue para análise do Plenário. Não há criação de comissão especial.
Se o parecer da CCJ concluir pela apresentação de emenda, esta deverá conter o mesmo número mínimo de assinaturas da proposição inicial (1/3 dos senadores). Na prática, uma vez que a CCJ tem 27 senadores (1/3 da composição do Senado), considera-se a emenda apresentada por um membro da comissão como emenda de 27 senadores.
O prazo da CCJ para emitir parecer é de trinta dias. Após deliberação pela CCJ, a PEC segue para o Plenário do Senado Federal.
Se o parecer da CCJ concluir pela apresentação de emenda, esta deverá conter o mesmo número mínimo de assinaturas da proposição inicial (1/3 dos senadores). Na prática, uma vez que a CCJ tem 27 senadores (1/3 da composição do Senado), considera-se a emenda apresentada por um membro da comissão como emenda de 27 senadores.
O prazo da CCJ para emitir parecer é de trinta dias. Após deliberação pela CCJ, a PEC segue para o Plenário do Senado Federal.
Durante a discussão da PEC em 1º turno em Plenário, poderão ser apresentadas emendas, assinadas por, no mínimo, um terço dos senadores. Se forem apresentadas emendas de Plenário, a CCJ disporá de mais 30 dias para emitir parecer às emendas.
No 2º turno de discussão em Plenário, somente podem ser apresentadas emendas que não envolvam o mérito.
O quórum para aprovação em Plenário é de 3/5 dos votos (em votação nominal), em dois turnos de discussão e votação, com interstício de cinco dias úteis entre os dois turnos.
Infográfico sobre a tramitação de PEC
Limitações materiais
Existem determinadas matérias que não podem ser retiradas do texto constitucional. Elas são conhecidas como "clausulas pétreas" e, portanto, estruturas essenciais à Constituição.
As cláusulas pétreas são motivo de controvérsia na literatura jurídica. Alguns entendem que essas cláusulas não podem sequer ser alteradas, enquanto outros pensam que o dispositivo demanda uma interpretação restrita, uma vez que as emendas constitucionais são essenciais para a atualização da Constituição.
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
Limitações circunstanciais
A Constituição não pode ser emendada em determinadas circunstâncias. As chamadas limitações circunstanciais impedem a promulgação de qualquer alteração na constituição durante a ocorrência de situações excepcionais.
§ 2º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio (Const., art. 60, § 1º).
Alguns doutrinadores entendem que as situações excepcionais que impedem a promulgação de uma PEC estão presentes durante a tramitação da proposta e, portanto, durante o período de grave anormalidade institucional, nenhuma PEC deveria tramitar pelo Congresso Nacional.
Promulgação
Depois de aprovada nas duas Casas, a emenda à Constituição é promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, em sessão solene do Congresso Nacional (art. 85 RCCN). Por se tratar de uma sessão solene, há a participação do presidente da Câmara dos Deputados (art. 53 RCCN). Lembre-se de que a Mesa do Congresso Nacional é diferente das Mesas da Câmara e do Senado Federal.
Uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) não é submetida à sanção ou ao veto presidencial.
Questões de concursos (teste seus conhecimentos):
1) Relativamente à reforma e revisão da Constituição brasileira vigente é correto afirmar:
a) A revisão constitucional foi realizada após cinco anos da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão conjunta.
b) Podem ter tramitação iniciada na Câmara dos Deputados propostas de emenda à Constituição de iniciativa de mais da metade das Assembleias Legislativas das Unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
c) A Constituição pode ser emendada mediante proposta de iniciativa popular.
d) A Constituição não pode ser emendada na vigência de intervenção federal ou de estado de sítio, mas o pode na vigência de estado de defesa.
e) A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma legislatura.
(FCC 2011 - TRT 1ª Região/RJ - Juiz do Trabalho)
Resposta correta: B.
2) Se a proposta de emenda constitucional não for apresentada pelo Presidente da República, não haverá qualquer participação do Poder Executivo em sua tramitação.
(Officium 2012 - TJ/RS - Juiz)
Resposta: Correto.
3) Diversos temas relevantes da pauta política do Congresso Nacional exigem a votação de Emenda à Constituição. Nos termos da Constituição Federal, a proposta de Emenda Constitucional será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos:
a) maioria simples dos votos dos respectivos membros;
b) maioria absoluta dos votos dos respectivos membros;
c) dois terços dos votos dos respectivos membros;
d) três quintos dos votos dos respectivos membros.
(Selecon 2018 - Prefeitura de Cuiabá/MT - Bacharel em direito)
Resposta correta: D.
4) Tramita perante o Senado Federal a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 1/2012, a qual, subscrita por 81 Senadores, pretende instituir imunidade de impostos incidentes sobre produtos elaborados preponderantemente com insumos provenientes de reciclagem ou reaproveitamento, na forma estabelecida em lei. À luz da Constituição da República, a PEC nº 1/2012:
a) padece de vício de iniciativa, uma vez que não foi subscrita pelo número mínimo de Senadores exigido para a apresentação de proposta de emenda constitucional;
b) padece de vício de iniciativa, por versar sobre matéria de iniciativa privativa do Presidente da República;
c) deveria tramitar, primeiramente, pela Câmara dos Deputados, na qualidade de casa legislativa de representação do povo, somente seguindo para o Senado se aprovada por, no mínimo, dois terços dos membros da casa iniciadora, em dois turnos de votação;
d) não poderá ser objeto de deliberação pelas Casas do Congresso Nacional, por afrontar limite material imposto ao poder de reforma constitucional, ao pretender dispor sobre matéria que se insere dentre as limitações ao poder de tributar;
e) não padece de vício de iniciativa, tampouco afronta limite material ao poder de reforma constitucional, podendo ser objeto de deliberação pelas Casas do Congresso Nacional.
(FCC 2013 - Sefaz/SP 2013 - Agente de fiscal de rendas)
Resposta correta: E.
5) Proposta de Emenda à Constituição − PEC subscrita por 27 Senadores, visando à inclusão dos direitos à acessibilidade e mobilidade entre os direitos individuais e coletivos,
a) deverá ser apresentada à Câmara dos Deputados, Casa legislativa em que inicia a tramitação de proposições dessa natureza.
b) não poderá ser objeto de deliberação, por versar sobre matéria em relação à qual é vedada a atuação do poder de reforma constitucional.
c) deverá ser arquivada, por versar sobre matéria de iniciativa privativa do Presidente da República, matéria esta que não poderá ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
d) será considerada aprovada se obtiver, em dois turnos, em cada Casa do Congresso Nacional, três quintos dos votos dos respectivos membros.
e) deverá ser arquivada, por vício de iniciativa, pois não foi observado o número mínimo de assinaturas necessárias a essa espécie de proposição.
(FCC - 2015 - TCM/GO - Auditor Conselheiro Substituto)
Resposta correta: D.
Resposta correta: D.
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