Créditos adicionais

Os créditos adicionais são autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na lei orçamentária anual (art. 40 da Lei nº 4.320/1964). Mas o que realmente isso significa?

A lei orçamentária anual (LOA) é elaborada em determinado ano e executada no ano seguinte. Durante a execução do orçamento, podem ocorrer fatos não previstos ou não adequadamente dimensionados e que geram despesas não especificadas na lei orçamentária. Nesses casos, considerando-se a necessidade de adequação da lei à realidade das situações imprevisíveis, surgem os créditos adicionais.

É por meio dos créditos adicionais que o governo promove alterações na lei orçamentária para adequá-la às situações não previstas no ano anterior. Portanto, os créditos adicionais aumentam a despesa prevista na lei orçamentária e incorporam-se ao orçamento.

Em resumo, os créditos adicionais são instrumentos de ajuste da lei orçamentária utilizados, por exemplo, para permitir mudanças em políticas públicas, adequar variações de preços de bens e serviços a serem adquiridos e permitir a execução de atividades derivadas de situações emergenciais. 

De acordo com a finalidade do crédito, eles são classificados em suplementares, especiais e extraordinários.

Crédito suplementar

Um crédito suplementar é aquele destinado ao reforço de dotação orçamentária existente. Trata-se do acréscimo (aumento, reforço, suplementação) de determinada dotação já existente na lei orçamentária, porém, não suficiente para cobrir toda a despesa prevista. 

Um crédito suplementar é encaminhado pelo presidente da República ao Congresso Nacional por meio de projeto de lei (PLN). Uma vez aprovada a lei, o crédito suplementar é aberto por meio de decreto presidencial.

O crédito suplementar tem vigência restrita ao orçamento vigente. Caso os valores não sejam utilizados no orçamento em curso, deverão ser cancelados ao final do exercício (31 de dezembro).

A lei orçamentária poderá conter autorização para que o Poder Executivo abra crédito suplementar até determinado valor (art. 7º da Lei nº 4.320/1964).

Em qualquer caso, a abertura de crédito suplementar está condicionada à disponibilidade de recursos, que podem vir do superávit financeiro, do excesso de arrecadação, da anulação parcial ou total de outras dotações, de operações de créditos ou da reserva de contingência.

CF/88 Art. 167. São vedados: [...]

II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais; [...]

V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes.

Crédito especial

Os créditos especiais destinam-se a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica. Por meio desse crédito, é possível criar um novo item de despesa na lei orçamentária.

Um crédito especial é encaminhado pelo presidente da República ao Congresso Nacional por meio de projeto de lei (PLN). Uma vez aprovada a lei, o crédito é aberto por meio de decreto presidencial.

A abertura de crédito adicional, assim como o crédito suplementar, depende da disponibilidade de recursos, que podem vir do superávit financeiro, do excesso de arrecadação, da anulação parcial ou total de outras dotações, de operações de créditos ou da reserva de contingência.

Caso a lei seja promulgada nos últimos quatro meses do exercício, o saldo do crédito poderá ser reaberto no exercício seguinte (art. 167, § 2º CF).

CF/88 Art. 167, § 2º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente.

Crédito extraordinário

Já os créditos extraordinários são os destinados a despesas urgentes e imprevistas, tais como em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

CF/88 Art. 167, § 3º A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62 (Medidas provisórias).

Um crédito extraordinário é encaminhado pelo presidente da República ao Congresso Nacional por meio de medida provisória (MP) e, portanto, tem vigência imediata. No caso de Estados e Municípios, o crédito extraordinário é aberto por meio de decreto. Ou seja, de forma diferente dos demais créditos, o crédito extraordinário não necessita de autorização legal prévia.

Além disso, no caso de crédito extraordinário, não há necessidade de especificação da origem dos recursos. 

Assim como ocorre com o crédito especial, o crédito extraordinário pode ser reaberto no exercício seguinte caso seja autorizado nos últimos quatro meses do exercício.

Exemplo de crédito extraordinário: em 2017 foi editada a MP nº 799/2017 destinando R$ 47 milhões para o Ministério da Defesa para o emprego das Forças Armadas na garantia da segurança no Estado do Rio de Janeiro.

Vejamos outro caso. O STF, ao se pronunciar sobre a edição da MP nº 405/2007, que abre crédito extraordinário em favor da Justiça Eleitoral e de diversos órgãos do Poder Executivo, entendeu que não foram apresentados os pressupostos de urgência e imprevisibilidade e suspendeu a execução da norma. De acordo com o STF:

"Os conteúdos semânticos das expressões "guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea "d", da Constituição. "Guerra", "comoção interna" e "calamidade pública" são conceitos que representam realidades ou situações fáticas de extrema gravidade e de conseqüências imprevisíveis para a ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com a devida urgência, a adoção de medidas singulares e extraordinárias. A leitura atenta e a análise interpretativa do texto e da exposição de motivos da MP n° 405/2007 demonstram que os créditos abertos são destinados a prover despesas correntes, que não estão qualificadas pela imprevisibilidade ou pela urgência. A edição da MP n° 405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos parâmetros constitucionais que permitem a edição de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários".

Tramitação

No Congresso Nacional, os projetos de lei de créditos suplementares ou especiais e as medidas provisórias de créditos extraordinários recebem parecer da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) e depois são deliberados em sessão conjunta pelos deputados e senadores.

Informações detalhadas sobre todos os créditos suplementares e especiais, bem como os créditos extraordinários podem ser consultados nesses links da página da CMO na internet.

Questões de concursos:

1) Os créditos adicionais são autorizações dadas durante o exercício financeiro para despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei Orçamentária.

Em relação aos créditos adicionais prorrogáveis quando abertos nos últimos quatro meses do exercício, é correto afirmar que podem ser:

a) apenas os suplementares e têm validade até o final do exercício subsequente;

b) apenas os especiais e têm validade necessária para execução total do saldo remanescente;

c) apenas os extraordinários e têm validade restrita ao fato que motivou sua abertura; 

d) especiais e extraordinários, com validade até o final do exercício subsequente;

e) suplementares e extraordinários, com validade necessária para execução total do saldo remanescente.

(FGV 2018 - TJ/SC - Analista administrativo)

Resposta: D

2) Em meio a uma obra pública, o prefeito de um município percebe que determinado procedimento terá um custo maior do que o previsto e solicita ao legislativo municipal, com sucesso, a abertura de créditos adicionais. Considerando que o decreto de abertura desses créditos foi feito em novembro e constará na própria Lei Orçamentária Anual (LOA), é correto afirmar que a modalidade será a de créditos:

a) especiais, os quais poderão ser utilizados no exercício seguinte.

b) suplementares, os quais poderão ser utilizados no exercício seguinte.

c) extraordinários, os quais poderão ser utilizados no exercício seguinte.

d) especiais, os quais não poderão ser utilizados no exercício seguinte.

e) suplementares, os quais não poderão ser utilizados no exercício seguinte.

(FGV 2018 - Prefeitura de Niterói/RJ - Auditor municipal de controle interno)

Resposta: E

3) A Respeito dos Créditos Adicionais e suas classificações, marque a alternativa incorreta: 

a) Os Créditos adicionais classificam-se em: Suplementares, Especiais e Extraordinários; 

b) Os Créditos Adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do Regimento Comum;

c) Os Créditos Extraordinários são aqueles destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, como em situações de guerra, comoção intestina ou calamidade pública.

d) Para reforço de uma dotação prevista anteriormente, devem ser abertos créditos adicionais suplementares.

e) Os Créditos Suplementares são os créditos destinados a despesas para os quais não haja dotação orçamentária específica.

(IF/TO 2018 - Assistente em administração)

Resposta: E

4) Caso um gestor público identifique a necessidade de recursos para aquisição de produtos alimentícios a serem distribuídos à população desabrigada por chuvas e desabamentos, na solução do problema, ante a inexistência de previsão orçamentária, ele deverá solicitar a abertura de:

a) quaisquer modalidades de créditos adicionais disponíveis que cubram as despesas não previstas.

b) créditos suplementares que visem à correção de erros e imprevisibilidades no orçamento.

c) créditos especiais que visem à cobertura de dotações insuficientes ou novos programas de governo.

d) créditos extraordinários que visem à cobertura de recursos decorrentes da necessidade de ação imediata do poder público em razão de calamidades imprevistas.

e) autorização legislativa para contratação de operações de crédito que visem à cobertura de dotação não prevista.

(Cespe 2018 - TCM/BA - Auditor estadual de controle externo)

Resposta: D

5) Julgue o item que se segue, relativo ao Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal (SPOF) e aos créditos orçamentários adicionais.

- Embora seja admitida para atender despesas imprevisíveis, a abertura de créditos extraordinários depende da indicação dos recursos correspondentes.

(Cespe 2018 - STM - Técnico judiciário)

Resposta: Errada

6) Sobre os créditos adicionais, é correto afirmar que:

a) são autorizados pelo Poder Executivo.

b) dependem de Autorização Legislativa prévia para que sejam abertos, em todos os casos.

c) o Decreto Legislativo é o instrumento utilizado para sua abertura.

d) no caso dos créditos suplementares e especiais, é obrigatória a autorização legislativa prévia.

e) dispensam a indicação da fonte de recursos para compensar a sua abertura.

(Funrio 2018 - CGE/RO - Auditor de controle externo)

Resposta: D

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Orçamento de investimento das empresas estatais

A lei orçamentária anual (LOA) compreende o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

O orçamento de investimento das empresas estatais compreende o orçamento de investimento das empresas controladas pela União. Trata-se de um orçamento que inclui somente as despesas com investimento (aquisição de ativo imobilizado) das empresas não dependentes de recursos do Tesouro.

Empresas estatais

As empresas estatais fazem parte da administração indireta e podem ser divididas em dois grupos: sociedades de economia mista e empresas públicas.

- Uma sociedade de economia mista é uma empresa em que a maior parte do capital pertence ao Estado. Uma parcela menor das ações da empresa pertence a pessoas físicas ou privadas. Exemplos: Banco do Brasil, Petrobrás, Eletrobrás. 

- Uma empresa pública é uma empresa estatal em que todo o capital é do governo. Portanto, não há investimento privado nessa empresa. Exemplos: Caixa Econômica Federal, BNDES.

O governo federal controla 149 empresas estatais. Porém, a maior parte dessas empresas são subsidiárias, ou seja, empresas controladas por outras empresas. Das 149 estatais, 101 são subsidiárias, controladas de forma indireta pela União. As principais empresas controladoras são:

- Petrobras (41)

- Eletrobras (38)

- Banco do Brasil (16)

- BNDES (3)

- Caixa Econômica Federal (2)

- Correios (1). 

Em resumo, o Governo Federal controla diretamente somente 48 empresas estatais.

As empresas estatais atuam em doze diferentes segmentos. As áreas de atuação são: desenvolvimento regional, saúde, transportes, comunicações, abastecimento, indústria de transformação, portuário, pesquisa e desenvolvimento, financeiro, comércio e serviços, petróleo e derivados, energia.

Empresas dependentes e independentes

Uma definição importante é separar as empresas em estatais dependentes e estatais dependentes de recursos financeiros da União.

Uma estatal é considerada dependente quando a empresa não gera recursos suficientes para financiar suas próprias despesas e, portanto, necessita de recursos da União para arcar com despesas de pessoal, custeio e capital.

Do total de 149 empresas estatais, somente 18 são estatais dependentes da União. Essas empresas fazem parte do orçamento fiscal e da seguridade social.

As 131 empresas não dependentes possuem capacidade para arcar com suas próprias despesas e, consequentemente, não fazem parte do orçamento fiscal e da seguridade social. São essas empresas  que fazem parte do orçamento de investimentos das estatais.

O orçamento da investimentos das estatais para 2018 pode ser consultado nesse link.

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A Lei orçamentária anual

A lei orçamentária anual (LOA) apresenta a estimativa da receita e as despesas do Governo para o período de um ano. Essa lei deve ser obrigatoriamente elaborada e aprovada nos três níveis ou três esferas de governo (Federal, Estadual e Municipal).
De acordo com a Constituição federal, é proibida a execução da qualquer programa ou projeto governamental que não esteja incluído no orçamento. Além disso, cada despesa deve respeitar os limites previstos na lei orçamentária.

CF/88 Art. 167. São vedados:
I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;
II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

No caso do Governo Federal, compete ao Presidente da República enviar o projeto da lei orçamentária anual (PLOA) para o Congresso até o dia 31 de agosto de cada ano. O Congresso deve devolver o projeto para sanção presidencial até o dia 22 de dezembro. Esses prazos estão definidos no art. 35, III do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

Art. 35, III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

A lei orçamentária anual é um dos três instrumentos definidos pela Constituição para o planejamento e para a execução do orçamento do governo, junto com o PPA e a LDO (art. 165 CF). O plano plurianual (PPA) estabelece, de forma regionalizada, diretrizes, objetivos e metas da administração para um período de quatro anos. Já a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) define, no primeiro semestre de cada ano, as prioridades e metas que irão nortear a elaboração da proposta orçamentária.

A lei orçamentária anual é um documento único contendo três peças orçamentárias, o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento das empresas estatais (art. 165, § 5º CF).

a) o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;

b) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público; (receitas e despesas relativas à saúde, previdência e assistência social)

c) o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; (compreende somente o orçamento de investimento das empresas controladas pela União)

O orçamento da União para 2018 foi de R$ 3,5 trilhões de reais, assim distribuído:
- Orçamento fiscal: R$ 1,6 trilhões de reais;
- Orçamento da seguridade social: R$ 723 bilhões de reais;
- Refinanciamento da dívida: R$ 1,1 trilhões de reais:
- Orçamento de investimento das estatais: R$ 68 bilhões de reais.

No Congresso Nacional, o PLOA é encaminhado para a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), responsável por receber as emendas ao projeto, fazer os ajustes necessários e emitir um parecer. O parecer da CMO deve ser aprovado pelo Plenário do Congresso para que o projeto possa ser encaminhado ao presidente da República (para sanção e/ou veto).
O projeto aprovado em um ano é executado no ano seguinte. Por exemplo, em 2018 foi aprovada a lei orçamentária para o ano de 2019.

Emendas ao projeto

O projeto pode receber emendas apresentadas por deputados, senadores, comissões permanentes e bancadas estaduais. Podem ser apresentadas emendas à receita (alterando a estimativa de receita) ou à despesa entre os dias 1º e 20 de outubro.
As emendas à despesa podem ser de remanejamento, de apropriação ou de cancelamento:

• Emenda de remanejamento é a que propõe acréscimo ou inclusão de dotações e apresenta, como origem dos recursos, a anulação equivalente de dotações constantes do projeto;
• Emenda de apropriação é a que propõe acréscimo ou inclusão de dotações e apresenta, como fonte de recursos, a anulação equivalente de recursos da reserva de recursos ou de outras dotações definidas pelo relator-geral no chamado parecer preliminar;
• Emenda de cancelamento é a que propõe a redução de dotações constantes do projeto.

Cada comissão permanente da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, bem como as comissões mistas permanentes do Congresso Nacional pode apresentar até oito emendas, sendo quatro de apropriação e quatro de remanejamento. As Mesas Diretoras do Senado Federal e da Câmara dos Deputados são consideradas comissões (comissões diretoras) e, portanto, também podem apresentar emendas.

As bancadas estaduais (compostas por deputados e senadores de cada unidade da federação) podem apresentar entre 15 e 20 emendas de apropriação e três emendas de remanejamento.
As bancadas estaduais com mais de onze parlamentares poderão apresentar, além do mínimo de quinze emendas, uma emenda de apropriação para cada grupo completo de dez parlamentares da bancada que exceder a onze parlamentares; nas bancadas estaduais integradas por mais de dezoito parlamentares, caberá à representação do Senado Federal a iniciativa da apresentação de três emendas de apropriação.
Cada parlamentar pode apresentar até vinte e cinco emendas ao projeto de lei orçamentária anual. Será destinado o montante 1,2% da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo para as emendas individuais. Em 2018, esse valor foi de R$ 8,8 bilhões, o que resultou em R$ 14,8 milhões por parlamentar (somente para emendas individuais).

Para a elaboração do parecer ao PLOA, a CMO nomeia um Relator-Geral, um Relator da Receita e vários Relatores Setoriais, além de comitês permanentes de assessoramento. Falaremos sobre esses assuntos em outras postagens.

Questões de concurso

1) Considerando o orçamento da União, faça a correlação adequada entre as afirmações de I a IV e os documentos legais a seguir.

I. Documento que traz as diretrizes, objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Prevê, entre outras coisas, as grandes obras públicas a serem realizadas nos próximos anos. Expressa a visão estratégica da gestão pública.

II. São disposições deste segmento: reajuste do salario mínimo e alterações tributárias. Disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

III. Prevê os orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos. Estima receitas e fixa as despesas para um exercício financeiro.

IV. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo nas normas constitucionais sobre finanças públicas (Capítulo II do Título VI da Constituição Federal).

( ) LOA – Lei Orçamentária Anual

( ) LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal

( ) LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias

( ) PPA – Plano Plurianual

Então, a sequência CORRETA, lida de cima para baixo, é a seguinte:

a) IV, II, I e III.

b) III, IV, I e II.

c) III, IV, II e I.

d) IV, III, II e I.

(Funrio 2018 - AL/RR - Economista)

Resposta: C

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