Poder conclusivo

No capítulo referente ao Poder Legislativo, a Constituição Federal de 1988 apresentou as principais competências das comissões parlamentares do Congresso Nacional e trouxe uma novidade emprestada da constituição italiana de 1947, a possibilidade de deliberação pelas comissões dispensada a competência do Plenário.

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

[...]

§ 2º Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:

I – discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa;

O dispositivo constitucional apresenta a possibilidade de aprovação (ou de rejeição) de matérias pelo Congresso Nacional pelo parecer de uma ou mais comissões, sem que essas matérias sejam discutidas e votadas em Plenário. A partir dessa inovação, as comissões, que antes eram vistas como órgãos auxiliares do trabalho legislativo, passaram a ser órgãos com poder de decisão legislativa plena.

Portanto, desde 1988 as comissões possuem uma espécie de delegação para deliberar sobre a maior parte dos projetos, deixando para o Plenário as matérias mais complexas, mas polêmicas e mais urgentes.

Essa nova atribuição das comissões foi chamada de apreciação conclusiva na Câmara dos Deputados e de apreciação terminativa no Senado Federal. Também pode ser chamado de poder conclusivo e poder terminativo, respectivamente.
Nem todas as matérias podem dispensar a competência do Plenário. As matérias que necessitam de quórum qualificado para aprovação, precisam ser deliberadas pelo Plenário de cada uma das Casas. Exemplos: proposta de emenda à Constituição (PEC) e projeto de lei complementar.
As matérias urgentes e as medidas provisórias também são deliberadas pelo Plenário. Portanto, em regra, as matérias mais complexas e polêmicas seguem para o Plenário.

Os projetos aprovados em decisão terminativa no Senado Federal têm tramitação conclusiva na Câmara dos Deputados (art. 24, II,f, RICD). Já os projetos aprovados conclusivamente na Câmara dos Deputados podem ter tramitação terminativa no Senado, por decisão do presidente, ouvidas as lideranças partidárias (art. 91, § 1º, IV RISF). Na prática, de 60 a 70% das matérias que tramitam pelo Congresso Nacional são decididas pelas comissões, não passam pelo Plenário de nenhuma das Casas.

Outra questão interessante é que as comissões não estão sujeitas ao trancamento da pauta pelo decurso de prazo de análise de medidas provisórias ou de matérias com urgência constitucional.

Parecer opinativo

Quando uma comissão se manifesta aprovando um parecer de uma matéria não submetida à apreciação conclusiva, diz-se que o parecer é apenas opinativo. Isso ocorre porque, mesmo que o parecer seja pela rejeição da matéria, esta será apreciada de forma definitiva pelo Plenário. Assim, se uma matéria for distribuída para duas comissões de mérito e as duas emitirem parecer pela rejeição da proposição, esta seguirá para o Plenário que poderá aprovar ou rejeitar a matéria.
Porém, quando a comissão se manifesta em apreciação conclusiva, o parecer não é apenas opinativo, uma vez que não haverá deliberação pelo Plenário. Assim, por exemplo, se uma matéria for distribuída para duas comissões de mérito e as duas emitirem parecer conclusivo pela rejeição da matéria, esta será considerada rejeitada.

Poder conclusivo na Câmara dos Deputados

A Câmara dos Deputados regulamentou o dispositivo constitucional no art. 24, II do RICD, estabelecendo, como regra geral para a tramitação de projetos de lei, o poder de apreciação conclusiva ou poder conclusivo das comissões. Assim, a apreciação conclusiva de projetos de lei passou a ser a regra e a apreciação pelo Plenário, a exceção.

O chamado "poder conclusivo" das comissões também é conhecido como apreciação conclusiva (art. 17, I, p; art. 58) ou deliberação conclusiva (art. 24, § 1º).

Apreciação terminativa no Senado Federal

O Senado Federal regulamentou a competência terminativa das comissões nos artigos 91 e 92 do RISF e incluiu, além dos projetos de lei ordinária de iniciativa de senador, a possibilidade de apreciação terminativa de projetos de decreto legislativo relativos a outorga e renovação de concessão de serviços de radiodifusão sonora ou de imagens e projetos de resolução que tratem da suspensão de execução de leis declaradas inconstitucionais por decisão definitiva do STF.
Além disso, o presidente do Senado pode conferir às comissões competências para apreciar terminativamente as seguintes matérias: a) tratados ou acordos internacionais; b) autorização para a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais em terras indígenas; c) alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares; d) projetos de lei da Câmara de iniciativa parlamentar que tiverem sido aprovados, em decisão terminativa, por comissão daquela Casa; e) indicações e proposições diversas.
No Senado Federal, havendo distribuição da matéria para mais de uma comissão, o presidente indica qual das comissões tem a decisão terminativa (geralmente a última comissão).

Importante: a Câmara dos Deputados dá o nome de parecer terminativo ao parecer  de admissibilidade de uma matéria, emitido por algumas comissões (art. 53 e 54 RICD). Não se deve confundir o parecer terminativo da Câmara dos Deputados (parecer de admissibilidade) com a competência terminativa do Senado Federal (dispensa a competência do Plenário).

Serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens

A concessão de outorga e a renovação da exploração de serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens é uma competência do Poder Executivo, com aval do Congresso Nacional (art. 223 CF). 

O ato de outorga ou de renovação das emissoras de caráter nacional e regional é prerrogativa do presidente da República, mas só produz efeitos após a deliberação do Congresso. O prazo da concessão da outorga é de 10 anos para emissoras de rádio e de 15 anos para emissoras de televisão.

O Congresso Nacional deve apreciar o ato de concessão no mesmo prazo das matérias em urgência constitucional, sob pena de sobrestamento da pauta do Plenário da Casa em que estiver tramitando a matéria (art. 223, § 1º CF).

O Senado Federal estabeleceu que os projetos de decreto legislativo que tratam desse tema devem ser deliberados por meio de decisão terminativa (art. 91, III RISF). A Câmara dos Deputados também tomou decisão nesse sentido por meio do Paecer CCJC nº 9/1990. 

Assim, os projetos de decreto legislativo que tratam de outorga e de renovação do serviço de radiodifusão sonora e de sons e imagens tramitam em caráter conclusivo/terminativo.

Recurso contra o poder conclusivo ou decisão terminativa

As matérias conclusivas/terminativas são apreciadas pelas comissões e, ao final da tramitação, seguem para a Mesa diretora para publicação no Diário (da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal) e no avulso da Ordem do Dia. A publicação tem por objetivo dar conhecimento da tramitação da matéria conclusiva/terminativa para que os parlamentares, caso desejem, possam apresentar recurso contra a decisão das comissões. 

O recurso contra a apreciação conclusiva/terminativa necessita da assinatura de um décimo dos membros da respectiva Casa (52 deputados ou 9 senadores). 

O prazo para apresentação do recurso é contado a partir da publicação do aviso na Ordem do Dia e no  respectivo Diário. Na Câmara dos Deputados, o recurso pode ser apresentado no prazo de cinco sessões (art. 132, § 2º RICD). No Senado Federal, o prazo para apresentação do recurso é de cinco dias úteis (art. 92, § 2º a 5º).

Caso não seja apresentado recurso, a matéria segue sua tramitação normal, podendo ser encaminhada ao arquivo, à sanção presidencial, à promulgação ou a outra Casa legislativa, conforme o caso.

Muitas vezes, o recurso tem sido utilizado como forma de impedir ou de adiar a tramitação da matéria, uma vez que o recurso precisa ser aprovado ou rejeitado pelo Plenário para que a proposição siga seu trâmite. Porém, enquanto o recurso não é pautado pelo presidente, a matéria fica com a tramitação suspensa, aguardando a decisão do recurso.

Saliente-se que a Constituição destaca somente a existência do recurso, mas não é clara sobre a necessidade de votação deste.

Perda do poder conclusivo/terminativo

A constituição prevê a perda do poder conclusivo/terminativo no caso de haver apresentação de recurso por 1/10 dos membros da Casa  (art. 58, § 2º, I CF). Além dessa possibilidade, as seguintes situações podem ocasionar a perda do poder conclusivo/terminativo: 

a) Pareceres divergentes: na Câmara dos Deputados, se uma comissão aprova parecer pela aprovação de uma matéria e outra comissão aprova parecer pela rejeição, ocorre divergência de pareceres e, consequentemente, a perda do poder conclusivo (art. 24, II, g, RICD); no Senado Federal, a apreciação terminativa é atribuída somente a uma comissão e, portanto, os pareceres divergentes não ocasionam a perda do poder terminativo;

b) Urgência: na Câmara dos Deputados, ao ser aprovado um requerimento de urgência para uma proposição sujeita à deliberação conclusiva, a proposição perde o poder conclusivo e seguirá para o Plenário, após passar pelas comissões (art. 24, II, h, RICD); caso existam várias proposições apensadas, a aprovação da urgência para uma das apensadas ocasiona a perda do poder conclusivo de todas as matérias apensadas; no Senado Federal, as matérias sujeitas à competência terminativa não podem ser apreciadas em regime de urgência, salvo se for aprovado requerimento apresentado por 1/10 dos senadores para perda do poder terminativo (art. 336, parágrafo único RISF);

c) Apensação: na Câmara dos Deputados, a apensação de uma proposição em regime de urgência a proposições com poder conclusivo ocasiona a perda do poder conclusivo; no Senado Federal, ocorre a aprovação do requerimento para perda do poder terminativo e, posteriormente, a apensação de proposições sujeitas à deliberação do Plenário;

d) Perda do prazo: na Câmara dos Deputados, esgotado o prazo da comissão para deliberar a matéria, o presidente da Câmara pode determinar o envio da proposição pendente de parecer ao Plenário (art. 52, § 6º, RICD);

Questões de Concursos

1) O Congresso Nacional e suas casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação. Essas comissões poderão, em razão de sua competência, discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa.

(Cespe 2009 - TCE/TO - Analista de controle interno)

Resposta: Correta (art. 58 da Constituição)

2) Com relação ao que dispõe o Regimento Interno da Câmara dos Deputados acerca da sua organização e do seu funcionamento, julgue o seguinte item.

Em caso de urgência regimental, cabe às comissões permanentes apreciar projeto de lei em caráter conclusivo, dispensada a competência do Plenário.

(Cespe 2014 - Câmara dos Deputados - Analista legislativo - Consultor legislativo)

Resposta: Errada.

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