Discussão de proposições

A discussão é a fase dos trabalhos destinada ao debate de uma matéria. É o momento em que cada parlamentar inscrito usa a palavra, para apresentar sua opinião favorável ou contrária à aprovação de uma proposição legislativa (exemplo: projeto de lei, PEC etc.), incluindo sugestões para alteração do parecer do relator.

Antes do início da discussão, os parlamentares interessados em discutir a matéria devem se inscrever junto à Mesa informando se são contrários ou favoráveis à matéria. 

A discussão inicia após o anúncio da matéria e leitura do parecer pelo relator.

O Presidente anuncia que a matéria está em discussão e chama o primeiro orador inscrito. Exemplo: "Em discussão o PL nº 1234/2020. Com a palavra o nobre Deputado Fulano de tal..."

Os demais inscritos são chamados alternadamente (um a favor e um contra) de acordo com a lista de inscrição, até que todos usem a palavra. A discussão também pode ser encerrada pela aprovação de requerimento nesse sentido.

Quando um Deputado está com a palavra, ele pode conceder um aparte a um colega, se assim desejar.

O aparte é a interrupção, breve e oportuna, do orador para indagação, ou esclarecimento, relativos à matéria em debate. Os apartes dependem da permissão do orador e incluem-se no tempo dele. 

Após a discussão, passa-se à votação da matéria. 

Na Câmara dos Deputados

Nas comissões, cada Deputado membro dispõe de 15 minutos para usar a palavra. Os não-membros podem discutir por 10 minutos. Os líderes que se inscreverem para discutir, podem falar também por 15 minutos.

Em Plenário, cada Deputado pode discutir a matéria por 5 minutos.

Caso a proposição esteja tramitando em regime de urgência, o tempo para discussão é reduzido pela metade (art. 157, § 3º do RICD).

No Senado Federal

Cada Senador inscrito pode usar a palavra por 10 minutos (art. 14, III RISF).

Se a matéria estiver tramitando em regime de urgência, a palavra é limitada a cinco Senadores a favor e cinco contra.

Encerramento da discussão

A discussão de uma matéria se encerra pela ausência de oradores inscritos, pelo decurso dos prazos regimentais ou no caso de aprovação, pelo Plenário, de requerimento para encerramento da discussão.

No Plenário da Câmara, o requerimento para encerramento da discussão só pode ser deliberado após terem falado, pelo menos, quatro oradores e deve ser subscrito por 5/100 dos membros da Casa ou líder que represente esse número (26 Deputados). Nas comissões, o requerimento pode ser deliberado após falarem dez deputados.

No Senado, o requerimento só pode ser deliberado após terem falado, pelo menos, três Senadores a favor e três contra a matéria.

Na Câmara dos Deputados, o encerramento da discussão por decurso dos prazos regimentais ocorre quando um projeto fica inscrito na Ordem do Dia, para discussão, por mais de quatro sessões, se estiver tramitando em turno único ou primeiro turno, e por duas sessões, em segundo turno (art. 168 do RICD). Porém, na prática, esse artigo nem sempre é observado.

Dispensa da Discussão

A discussão pode ser dispensada se for aprovado um requerimento nesse sentido.

Tanto na Câmara como no Senado, o requerimento de dispensa da discussão deve ser apresentado por líder, desde que a matéria tenha pareceres favoráveis de todas as comissões.

A dispensa da discussão não impede a apresentação de emendas.

Adiamento da discussão

A discussão de uma matéria pode ser adiada, caso seja aprovado requerimento de adiamento da discussão.

Na Câmara, cada partido pode apresentar um requerimento par adiamento da discussão. O requerimento deve ser assinado por líder, autor ou relator da matéria e pode solicitar o adiamento por 1 a 10 sessões.

No caso de matéria urgente, o prazo de adiamento é, no máximo, de duas sessões, e o requerimento deve ser assinado por um décimo dos membros da comissão, ou líderes que representem esse número.

No Senado, a matéria pode ser adiada por até 30 dias úteis, podendo haver uma prorrogação por prazo não superior aos 30 dias. Não se admite adiamento da discussão para projetos em regime de urgência.

Se forem apresentados vários requerimentos, será votado primeiro o de prazo mais longo.

Sistema de deliberação remota

Reedição de Medidas Provisórias

As Medidas Provisórias estão previstas no art. 62 da Constituição e têm sua tramitação detalhada pela Resolução nº 1 de 2002 do Congresso Nacional.

De acordo com o § 10 do art. 62 da Constituição, "é vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo".

Até a edição da Emenda Constitucional nº 32, de 2001, as Medidas Provisórias tinham validade de 30 dias, mas podiam ser reeditadas (quantas vezes fossem necessárias) pela presidência da República.
A Emenda Constitucional proibiu a reedição de MPV em uma mesma sessão legislativa. A sessão legislativa do Congresso Nacional é o período compreendido entre 2 de fevereiro e 22 de dezembro (com recesso entre 18/07 e 31/07).

Assim, o presidente da República não pode mais reeditar, dentro de uma mesma sessão legislativa, uma Medida Provisória que tenha sido rejeitada expressa ou tacitamente (que não tenha sido apreciada pelo Congresso Nacional no prazo de 120 dias).

De acordo com o STF (ADI nº 5717), "É inconstitucional medida provisória ou lei decorrente de conversão de medida provisória cujo conteúdo normativo caracterize a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória anterior rejeitada, de eficácia exaurida por decurso do prazo ou que ainda não tenha sido apreciada pelo Congresso Nacional dentro do prazo estabelecido pela Constituição Federal."
Por fim, o presidente da República pode revogar (retirar de tramitação) uma Medida Provisória. Se a MPV revogada tiver sido editada em sessão legislativa anterior, é possível reeditar essa Medida Provisória em uma nova sessão legislativa. Por exemplo, é possível reeditar em abril uma Medida Provisória que tenha sido editada em dezembro do ano anterior ou em janeiro do ano corrente e posteriormente revogada.

Revogação de Medida Provisória

A Revogação de uma Medida Provisória pelo presidente da República ocasiona a suspensão da vigência e, consequentemente, da eficácia da Medida Provisória revogada.
A MPV que revogou a anterior deve ser analisada pelo Congresso Nacional. Caso o Congresso aprove esta Medida Provisória, ocorrerá então a confirmação da revogação da Medida Provisória anterior. Porém, se o Congresso rejeitar expressa ou tacitamente (por decurso de prazo) a Medida Provisória revogante, a MPV revogada volta a ter eficácia pelo tempo que lhe resta de tramitação.
Portanto, a revogação de uma Medida Provisória por outra não ocasiona a revogação imediata, mas sim a suspensão do prazo de tramitação da MPV revogada até que a MPV revogante seja aprovada ou rejeitada pelo Congresso Nacional.

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Tramitação de Medidas Provisórias durante a pandemia

As Medidas Provisórias são editadas pelo presidente da República em caso de relevância e urgência. Elas possuem tramitação definida pelo artigo 62 da Constituição e pela Resolução nº 1 de 2002 do Congresso Nacional. 

Durante a pandemia causada pela propagação da COVID-19, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal estabeleceram o Plenário virtual. Assim, as sessões deliberativas passaram a ser realizadas com a presença dos parlamentares por meio de sistema de videoconferência. 

As sessões virtuais são públicas, divulgadas pela TV e pela internet, possuem pauta pré-definida e permitem votações pelo processo simbólico e também pelo processo nominal.

As sessões realizadas por meio do Sistema de Deliberação Remota (SDR) são convocadas preferencialmente para discussão e votação de matérias relacionadas à emergência de saúde pública resultante da pandemia provocada pelo coronavírus.
Porém, durante a pandemia, somente o Plenário está funcionamento. As comissões permanentes e temporárias não estão se reunindo.

Por essas e por outras razões, no dia 01/04/2020, as Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal editaram o Ato Conjunto nº 01/2020, com o objetivo de estabelecer um rito simplificado para a tramitação de Medidas Provisórias durante a pandemia.

O Ato conjunto se aplica às medidas provisórias já editadas e em tramitação no Congresso Nacional. Nesse caso, permanecem válidos todos os atos já praticados durante a tramitação normal.

Importante ressaltar que as Medidas Provisórias continuam a ter vigência imediata por 60 dias e prorrogação automática por mais 60 dias, caso não seja votada pelo Congresso Nacional no prazo inicial. A MPV perde sua eficácia se não for convertida em lei no prazo de 120 dias.

Outro ponto que não foi alterado foi o regime de urgência. Uma MPV entra em regime de urgência e passa a sobrestar a pauta do Plenário da Casa onde estiver tramitando a partir do 46º dia de vigência.

De acordo com esse Ato, a tramitação passou a ser a seguinte:

1) Durante a pandemia, não serão constituídas comissões mistas para emitir parecer às MPVs; haverá nomeação de relator na Câmara, para proferir o parecer em Plenário, e também um relator no Senado Federal;
2) Caberá ao relator o exame de compatibilidade e adequação financeira e orçamentária, exame de constitucionalidade (relevância e urgência) e também manifestar-se sobre o mérito da matéria; além disso, o relator deve se manifestar em seu parecer sobre as emendas e, se houver modificações no texto original, apresentar o projeto de lei de conversão (PLV).

2) Podem ser apresentadas emendas, por meio eletrônico simplificado (e-mail), até o segundo dia útil seguinte à publicação da MPV no Diário Oficial; se o prazo final recair em sábado, domingo ou feriado, o prazo de emendas é prorrogado até o próximo dia útil;

3) A Câmara dos Deputados tem até o 9º dia de vigência da MPV para examinar a matéria; se a matéria for aprovada, deve ser encaminhada para o Senado Federal;

4) O Senado deve apreciar a matéria até o 14º dia de vigência;

5) Se o Senado modificar o texto, a matéria retorna à Câmara, que tem dois dias úteis para apreciar a MPV;
Os passos a seguir não foram alterados:

6) Se a MPV não for aprovada no prazo de 120 dias, perde a eficácia.
7) Se a Medida Provisória for aprovada sem alteração de mérito, seu texto será promulgado pelo presidente da Mesa do Congresso Nacional;
8) Se a Medida Provisória for alterada, o projeto de lei de conversão será enviado à sanção presidencial;
9) Rejeitada a MPV, o presidente da Casa que a rejeitou comunicará o fato ao presidente da República.

Medida Provisória de crédito extraordinário

No caso de edição de Medida Provisória que abre crédito extraordinário à lei orçamentária anual, não há a composição de comissão temporária, o parecer à matéria é proferido pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) e depois o projeto é analisado pelo Congresso Nacional em sessão conjunta.

A comissão mista teve sua composição encerrada na última terça-feira do mês de março e não foi instalada em 2020. Apesar disso, as emendas às matérias orçamentárias estão sendo recebidas pela Secretaria da Comissão. Porém, o parecer à matéria será proferido por relator no Plenário de cada uma das Casas legislativas.
Além disso, durante a pandemia, de acordo com o Ato Conjunto nº 2, os projetos de lei do Congresso Nacional serão deliberados em sessão remota da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, separadamente. 

As sessões remotas das duas Casas convocadas para apreciação de matéria orçamentária serão presididas pelo Presidente do Congresso Nacional.

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Comissões temporárias do Senado Federal

O Senado Federal possui comissões permanentes e comissões temporárias temporárias.

De acordo com o art. 74 do RISF as comissões temporárias do Senado são:

a) Internas;
b) Externas;
c) Parlamentares de inquérito.

Uma comissão temporária é criada para uma finalidade e, portanto, deve ser extinta quando conclui sua tarefa, ao término do prazo de duração ou ao término da sessão legislativa ordinária.

As comissões internas são criadas a requerimento de qualquer senador para as mais diversas finalidades. O RISF prevê a constituição de comissão interna para emitir parecer sobre:

- desacato ao Senado cometido por senador (art. 24);

- perda de mandato de senador (art. 33);

- projeto de código (art. 374);

- crime de responsabilidade (art. 380);

- reforma do regimento interno do Senado (art. 401).

Na prática, assim como ocorre na Câmara dos Deputados, são criadas comissões internas para diversos outros assuntos, tais como: 

- Comissão especial para o ano internacional da mulher latino-americana - 2006;

- Comissão especial Brasil/Canadá - 2000;

- Comissão para discussão da implementação do parlamentarismo;

- Comissão para acompanhamento da crise financeira e da empregabilidade - 2009.

As comissões externas são destinadas a representar o Senado em congressos, solenidades e outros atos públicos. Elas são criadas por deliberação do Plenário, a requerimento de qualquer senador ou comissão ou por proposta do presidente do Senado. O requerimento (ou a proposta) deve indicar o objetivo da comissão e o número de membros.

Na prática, assim como ocorre na Câmara dos Deputados, são criadas comissões externas para tratar de diversos assuntos, além da representação do Senado. Exemplos: 

- Comissão externa dos Hospitais de Tocantins;

- Comissão de especialistas - Sistema Federativo - 2012;

- Comissão externa - Rondônia - 2005;

- Comissão para acompanhamento de metas fixadas pela ONU - 2009.

Com a criação de uma comissão externa, os senadores podem fazer diligências e reuniões in loco, ouvir autoridades, especialistas e cidadãos sobre os fatos ocorridos e, enfim, exercer o mandato mais perto da população.

As comissões parlamentares de inquérito possuem previsão constitucional (art. 58, § 3º CF), possuem poderes de investigação das autoridades judiciais e são criadas a requerimento de um terço dos membros do Senado, para a apuração de fato determinado e por prazo certo. O prazo máximo de duração de uma CPI é o da legislatura em que ela foi criada.

A criação de comissões internas e externas voltadas para a investigação de determinados assuntos, apesar de não possuir expressa previsão regimental, parece ser uma necessidade do parlamento de acompanhar mais de perto determinados acontecimentos de interesse regional ou nacional.

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Novas regras de tramitação de Medidas Provisórias

Observação importante: Após oito anos de tramitação, a PEC nº 91/2019, aprovada em junho de 2019, não foi promulgada pelo Congresso Nacional. Portanto, as regras atuais permanecem em vigor.

A PEC nº 91/2019 alterou o art. 62 da Constituição federal, que trata da tramitação de Medidas Provisórias no Congresso Nacional. A partir da promulgação da nova emenda Constitucional, uma Medida Provisória terá prazo máximo de duração estimado em 130 dias.
Até então, a tramitação das MPVs era regulamentada pela Resolução nº 1/2002 do Congresso Nacional. Após a promulgação da emenda à Constituição, o Congresso deverá editar nova Resolução detalhando a tramitação de MPVs.
Algumas regras podem ser alteradas pela nova Resolução do Congresso. Sem considerar a possibilidade de alterações dessas regras, a nova tramitação deverá ser a seguinte:

1) Editada a Medida Provisória, o presidente da República deve submetê-la imediatamente ao Congresso Nacional;

2) Comissão mista: o Congresso Nacional deve criar comissão mista para emitir parecer sobre a matéria no prazo máximo de 40 dias;

3) Emendas: nos seis primeiros dias de tramitação da MPV, podem ser apresentadas emendas perante a comissão mista (Resolução nº 1/2002-CN);

4) Projeto conexo: o autor de projeto que trate de assunto conexo e que esteja em tramitação na Câmara ou no Senado poderá solicitar à comissão mista que o projeto tramite sob forma de emenda à MPV (Resolução nº 1/2002-CN);

5) Crédito extraordinário: se a MPV tratar de crédito extraordinário à lei orçamentária anual, não será criada comissão temporária, o parecer à matéria será elaborado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) e depois o projeto será analisado pelo Congresso Nacional em sessão conjunta;

6) Projeto de conversão: se a comissão mista aprovar alguma emenda alterando o texto da MPV, deverá apresentar o respectivo projeto de lei de conversão e o projeto de decreto legislativo que discipline as relações jurídicas decorrentes das supressões ou alterações ao texto;

7) Apreciação na Câmara dos Deputados: o parecer da comissão mista é encaminhado para a Câmara dos Deputados; o Plenário delibera, em apreciação preliminar, sobre os pressupostos de relevância e urgência; em seguida, delibera sobre o mérito da matéria; o prazo da Câmara é de 40 dias; a matéria entra em regime de urgência a partir do 30º dia na Câmara, sobrestando as demais deliberações legislativas do Plenário; se a MPV não for apreciada no prazo, perde a eficácia;

8) Apreciação pelo Senado Federal: aprovada na Câmara dos Deputados, a matéria segue para o Senado Federal, que tem 30 dias, contados do segundo dia útil seguinte à aprovação pela Câmara, para apreciar a matéria; a matéria entra em regime de urgência a partir do 20º dia no Senado, sobrestando as demais deliberações legislativas do Plenário; se a MPV não for apreciada no prazo, perde a eficácia;
9) Texto modificado pelo Senado: se o texto aprovado pela Câmara for modificado no Senado Federal, a MPV será enviada para a Câmara dos Deputados em revisão, vedadas  novas alterações; o prazo de apreciação pela Câmara é de 10 dias, em regime de urgência; se a MPV não for apreciada no prazo, perde a eficácia;

10) Regime de urgência: se a MPV entrar em regime de urgência, sobrestará as demais deliberações legislativas do Plenário da Casa onde estiver tramitando, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado e das proposições que veiculem matéria vedada à media provisória;

11) Aprovação sem alterações: se a MPV for aprovada sem alteração de mérito, seu texto será promulgado pelo presidente do Congresso Nacional, para publicação como lei;

12) Aprovação com alterações: aprovado o projeto de lei de conversão, será ele enviado à sanção pelo presidente da República;

13) Rejeição: se a MPV for rejeitada pelo Plenário de qualquer das Casas, o respectivo presidente comunicará o fato ao presidente da República; a comissão mista deverá elaborar, no prazo de 60 dias, o projeto de decreto legislativo que discipline as relações jurídicas decorrentes da vigência da MPV (Resolução nº 1/2002-CN);

14) Fim da vigência: finalizado o prazo de vigência sem conclusão da votação pelo Congresso, a comissão mista deverá elaborar, no prazo de 60 dias, o projeto de decreto legislativo que discipline as relações jurídicas decorrentes da vigência da MPV (Resolução nº 1/2002-CN);

De forma resumida, os prazos de tramitação de uma MPV são os seguintes:
- Comissão mista: 40 dias
- Câmara dos Deputados: 40 dias (urgência a partir do 30º dia)
- Senado Federal: 30 dias (urgência a partir do 20º dia)
- Análise das emendas do Senado pela Câmara: 10 dias (tramitação urgente)

- Se não a MPV for aprovada dentro do prazo pelo Plenário da Câmara ou do Senado, perde a eficácia.

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Tramitação detalhada da PEC da Previdência

No dia 20 de fevereiro, o presidente da República apresentou a mensagem nº 55/2019, encaminhando a Proposta de Emenda à Constituição que modifica o sistema de previdência social.

A PEC nº 6/2019, conhecida como PEC da Previdência, começará a tramitar pela Câmara dos Deputados e depois seguirá para o Senado Federal.

Caso seja aprovada, a PEC será promulgada pelas Mesas das duas Casas legislativas.
O caminho que faz uma PEC no Congresso Nacional já foi objeto de um artigo específico denominado Tramitação de PEC. Também já publicamos um resumo gráfico chamado de Infográfico de tramitação de PEC.
A tramitação da PEC da previdência segue os dispositivos constitucionais e regimentais, a saber:

Na Câmara dos Deputados
1) Encaminhamento da mensagem pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional: a proposta encaminhada pelo presidente da República inicia sua tramitação pela Câmara dos Deputados;
2) A Mesa diretora encaminha a PEC para a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) para análise de admissibilidade (art. 202 RICD): a CCJC tem prazo de cinco sessões para emitir parecer; a CCJC recebeu a PEC em 22/02/2019 e aprovou o parecer em 23/04/2019 (demorou bem mais de cinco sessões); na comissão, a matéria é aprovada por maioria simples;
Quando a CCJC examina a admissibilidade, ela não se pronuncia sobre o mérito da matéria, mas somente sobre os aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de técnica legislativa. A CCJC, em seu parecer, votou pela inadmissibilidade de alguns dispositivos; os dispositivos inadmitidos foram foram retirados do texto;
3) A matéria foi encaminhada à Mesa e o parecer da CCJC foi publicado;
4) A presidência da Câmara criou Comissão Especial para analisar a PEC (art. 202, § 2º); a Comissão tem um prazo de 40 sessões para emitir seu parecer; a comissão especial, com 49 membros, foi instalada em 25/04, fez diversas audiência públicas e aprovou seu parecer em 05/07/2019, por maiora simples; na comissão, foram apresentado 181 requerimentos e 295 emendas;
Cada emenda apresentada na comissão especial precisa da assinatura de deputados.
5) No dia 05/07 o parecer da comissão foi publicado; é necessário um interstício (intervalo) de duas sessões entre a publicação e a entrada da PEC na Ordem do Dia do Plenário (art. 202, § 5º);
6) Em 09/07 a PEC entrou em deliberação no Plenário. A proposta deve ser submetida a dois turnos de discussão e votação (art. 202, § 6º e art. 49, IV CF) e precisa ser aprovada por 3/5 dos votos (308 votos favoráveis);
7) No dia 10/07 o texto principal da PEC foi aprovada em 1º turno, com 379 votos a favor e 131 votos contrários; em seguida, passou-se à votação dos destaques e das emendas aglutinativas; cada destaque ou emenda aglutinativa necessita do mesmo quórum da matéria principal para ser aprovado (308 votos favoráveis);
8) Tendo em vista a alteração do texto da comissão especial pelo Plenário, a PEC deve ser encaminhada à comissão especial, que deve realizar a votação do vencido (art. 194 e 197); o prazo da comissão especial é de uma sessão, prorrogável por mais uma sessão (art. 196); a comissão especial pode apresentar emendas de redação, caso julgue necessário;
9) Após a publicação da redação do vencido e interstício de duas sessões, a PEC retorna ao Plenário para o 2º turno de discussão e votação; o interstício pode ser derrubado a requerimento de 1/10 dos deputados ou mediante acordo de líderes, desde que os avulsos sejam distribuídos com antecedência mínima de 4 horas;
10) Em seguida, a PEC retorna à comissão especial para redação da redação final; a redação final poderá ser dispensada, se não houver modificações durante o segundo turno de deliberação da PEC;
11) Por fim, o texto da proposta aprovado na Câmara é encaminhado ao Senado Federal;

No Senado Federal
1) A PEC é recebida pela Mesa diretora e encaminhada para a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ), que oferece parecer envolvendo admissibilidade e mérito;
2) A CCJ tem prazo de 30 dias para emitir parecer; na comissão, pode ser apresentadas emendas , desde que sejam assinadas por 1/3 dos senadores;
3) Após aprovação pela CCJ e interstício de cinco dias, a matéria pode ser incluída na Ordem do Dia do Plenário;
4) A PEC ficará em discussão durante cinco sessões ordinárias consecutivas; durante a discussão em Plenário, podem ser apresentadas emendas, assinadas por 1/3 dos senadores; as emendas devem ser analisadas pela CCJ, no prazo de 30 dias;
5) Publicado o parecer da CCJ com a proposta e as emendas, a PEC pode ser novamente incluída na Ordem do Dia; em Plenário, a proposta precisa ser aprovada por 3/5 dos votos dos senadores (49 votos) em dois turnos de discussão e votação;
6) Aprovada a matéria em primeiro turno, haverá interstício de cinco dias úteis; porém, qualquer senador pode apresentar requerimento de quebra de interstício, que deverá ser deliberado pelo Plenário (art. 281);
7) Após o interstício, a PEC deve ser incluída na Ordem do Dia para o segundo turno de discussão e votação; no segundo turno, será aberto prazo de três sessões para apresentação de emendas de redação;
8) Se forem apresentadas emendas, a matéria voltará à CCJ, que tem prazo de cinco dias para emitir parecer;
9) Caso a matéria seja aprovada, deve ser elaborada a redação final, que é encaminhada à Mesa;

PEC alterada em uma das Casas
1) De acordo com o art. 60, § 2º da Constituição federal, "A proposta será discutida e votada em cada
Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros".
2) Assim, se o texto de uma PEC aprovada na Câmara for alterado no Senado Federal, a PEC deverá retornar à Câmara e será tratada como uma proposta inicial, perfazendo toda a tramitação desde o início; o mesmo ocorre em um texto iniciado no Senado e alterado pela Câmara;
3) A proposta deve tramitar de uma Casa legislativa para outra até que o mesmo texto seja aprovado pelas duas Casas; na prática, para evitar o vai-e-vem, costuma-se desmembrar a proposta em duas. O texto comum, aprovado em ambas as Casas, segue para promulgação e o texto alterado se transforma em uma nova PEC, que segue a tramitação inicial.

Promulgação da PEC
1) Após aprovação da PEC nas duas Casas, a matéria pode ser promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal em sessão solene do Congresso Nacional (art. 60, § 3º CF);
2) A PEC aprovada pelo Congresso Nacional não está sujeita à sanção ou ao veto presidencial; 

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Sustação do decreto que flexibiliza o porte de armas de fogo

Recentemente, o Senado Federal decidiu sustar os efeitos do Decreto nº 9.785/2019, que flexibiliza o acesso da população a armas de fogo.

De acordo com o inciso IV do art. 84 da Constituição, compete ao presidente da República expedir decretos e regulamentos, com o objetivo de detalhar regras e questões operacionais necessárias à execução de determinada lei. Esse tema, inclusive, já foi objeto de uma postagem específica, que trata dos diversos tipos de decretos.

A Constituição também estabelece no inciso V do art. 49 que compete ao Congresso Nacional: 

V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;

Percebe-se que a Constituição federal, utilizando-se do sistema de freios e contrapesos, deu poderes ao presidente da República para editar decretos regulamentadores e também competência ao Congresso Nacional para sustar decretos que exorbitem do poder regulamentar.

Assim, um decreto regulamentador deve pormenorizar o dispositivo legal, com o objetivo de viabilizar sua aplicação. Porém, o decreto não pode inovar, não pode criar ou modificar direitos, pois estaria exorbitando de sua função regulamentadora. 

Decreto

Em janeiro de 2019, o presidente da República editou o Decreto nº 9.785/2019, que altera o Decreto nº 5.123/2004.

O Decreto de 2004 havia sido editado com o objetivo de regulamentar a Lei nº 10.826/2003, conhecida como estatuto do desarmamento, que dispõe sobre registro, posse e comercialização de armas de fogo e munição e sobre o Sistema Nacional de Armas - SINARM.

Em maio de 2019, o presidente da República editou o Decreto nº 9.797/2019, que altera o Decreto nº 9.785/2019.

Decreto legislativo

Para que um decreto regulamentador seja sustado, é preciso que o Congresso Nacional promulgue um Decreto legislativo, que é uma espécie normativa, com efeito de lei ordinária, destinada a regular matérias de competência exclusiva do Poder Legislativo.

O decreto legislativo tem tramitação bicameral, ou seja, precisa ser aprovado pelas duas Casas do Congresso Nacional.

No Senado, o projeto de decreto legislativo - PDL nº 233/2019 tramitou pela Comissão de Constituição e Justiça - CCJ e depois pelo Plenário. Os PDL nºs 235/2019, 238/2019 e 239/2019, que tratavam do mesmo assunto, foram apensados e tramitaram em conjunto.

No dia 18/06/2019, o Senado Federal aprovou o Projeto de Decreto Legislativo nº 233/2019, que propõe a sustação do Decreto nº 9.785/2019. A decisão do Senado Federal não produz efeitos imediatos, uma vez que o projeto precisa ser aprovado pela Câmara dos Deputados.

Na Câmara dos Deputados, o PDL deve ser apensado a outros projetos semelhantes, distribuído para a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania - CCJC e depois deliberado pelo Plenário.

Caso o projeto seja aprovado pela Câmara dos Deputados sem alterações, será promulgado pelo presidente do Congresso Nacional. Caso o projeto seja alterado, será enviado para nova análise pelo Senado Federal e depois irá à promulgação.

Caso o PDL seja aprovado, somente depois de promulgado e publicado no Diário Oficial, o Decreto presidencial será sustado e deixará de produzir feitos legais. O Decreto legislativo não vai à sanção presidencial, e, portanto, não está sujeito ao veto.

Inconstitucionalidade

Uma outra possibilidade de anulação do Decreto nº 9.785/2019  são ações protocoladas por partidos políticos junto ao Supremo Tribunal Federal - STF, solicitando a declaração de inconstitucionalidade do Decreto.

O Partido Socialista Brasileiro - PSB entrou com a Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADI nº 139, a Rede Sustentabilidade entrou com a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental -ADPF nº 581 e nº 586 e o Partido Socialismo e Liberdade - PSOL ajuizou a ADI nº 6134.

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Destaques

 O destaque é um procedimento de Plenário que passou a ser utilizado também nas comissões. Trata-se de um requerimento cujo objetivo é votar separadamente parte da matéria, destacando-a da proposição principal ou das acessórias. 

 Um destaque pode se referir a artigo, parágrafo, item ou alínea e deve incidir sobre um único dispositivo.

  Os destaques possibilitam a deliberação dos aspectos consensuais da matéria, deixando os pontos polêmicos para serem apreciados em momento posterior. Assim, quanto mais relevante e polêmica for uma matéria, maior será a possibilidade de apresentação de destaques.

 O requerimento de destaque deve ser apresentado por escrito e deve ser formulado entre o momento em que a matéria é anunciada e o anúncio da votação da proposição, caso atinja uma de suas partes ou emendas.

 Os destaques são numerados de acordo com a ordem de recebimento. Eles não sofrem discussão e são votados um a um, de acordo com a ordem dos dispositivos (artigos) a que se referem.

  Antes de se iniciar a votação da matéria principal, o presidente dá conhecimento ao Plenário dos requerimentos de destaques apresentados. Em seguida, vota a matéria, ressalvados os destaques. Após a aprovação da matéria principal, cada dispositivo destacado é votado individualmente. 

  Admissibilidade dos destaques

 Na Câmara dos Deputados, os destaques passam por duas votações. Primeiramente vota-se a admissibilidade do destaque e, caso seja admitido, vota-se o mérito do destaque. Porém, os destaques apresentados por líderes partidários (destaques de bancada) possuem admissibilidade automática na seguinte proporcionalidade:

 – de 5 até 24 deputados: um destaque;

 – de 25 até 49 deputados: dois destaques;

 – de 50 até 74 deputados: três destaques;

 – de 75 ou mais deputados: quatro destaques.

Tipos de destaques

Existem cinco tipos de destaques, utilizados de acordo com a necessidade do requerente:

 a) Destaque para votação em separado (DVS): requerido por um décimo dos deputados ou líderes que representem esse número; retira do texto em deliberação a parte destacada, que só voltará a fazer parte do texto se o destaque for aprovado;

 b) Destaque de emenda: requer que uma emenda (ou subemenda) seja votada separadamente; geralmente utilizado para se aprovar uma emenda que tenha sido rejeitada;

 c) Destaque para desmembramento de proposição: requer o desmembramento, a separação de uma proposição em duas; caso aprovado, a parte desmembrada passa a ter tramitação inicial;

 d) Destaque de preferência: pode ser utilizado de três diferentes maneiras: para requerer preferência na votação de um destaque em relação a outros;  para requerer aprovação de dispositivo constante de proposição apensada; em Plenário, pode ser utilizado ainda para requerer preferência na votação de uma proposição apensada em relação à proposição principal;

 e) Destaque supressivo: requer supressão de determinado texto; exemplo: destaque para suprimir o art. 9º da proposição;

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Parecer

O Relator é um membro (titular ou suplente) escolhido pelo presidente da comissão para elaborar um parecer sobre determinada matéria. O relator deve estudar a matéria, juntamente com as emendas (quando houver) e todos os apensados e emitir um parecer se manifestando sobre a aprovação, aprovação com alterações ou rejeição da matéria.

Na Câmara dos Deputados o relator apresenta o "Parecer do Relator". No Senado Federal, o relator apresenta um "Relatório". Caso o parecer do relator ou relatório seja aprovado, passa a se chamar "Parecer da Comissão".

Todo parecer deve ser conclusivo sobre a matéria a que ele se refere. O relator pode concluir pela aprovação, total ou parcial da matéria; pela rejeição; pode aprovar, aprovar parcialmente ou rejeitar as emendas apresentadas; pode apresentar um novo texto, denominado substitutivo, propondo nova redação do texto em análise, a partir da proposição principal, apensados e emendas. 

O relator, em seu parecer, pode ainda, apresentar requerimentos, indicações, emendas, subemendas e também o desmembramento do projeto.

Se existirem vários projetos apensados, o relator deve se manifestar conclusivamente sobre a matéria principal e todos os projetos apensados.

De acordo com o RICD, o parecer é composto por três partes: relatório, voto do relator e parecer da comissão. No relatório, o relator faz uma rá exposição circunstanciada da matéria; No voto, ele expõe sua opinião sobre a conveniência da aprovação ou rejeição, total ou parcial, da matéria; O parecer da comissão, apresenta as conclusões da comissão, com a indicação dos deputados votantes e respectivos votos.

Em regra, o parecer do relator/relatório deve ser apresentado por escrito. Porém, em casos excepcionais, admite-se o parecer oral apresentado em Plenário.

Durante a reunião da comissão, o presidente anuncia o item a ser apreciado e passa a palavra para o relator ler seu parecer. Após a leitura, inicia-se a discussão da matéria pelos membros da comissão. Ao final da discussão, o relator pode complementar seu parecer, alterando ...

O membro da comissão que não concordar com os termos do parecer/relatório pode apresentar voto em separado (manifestação escrita a respeito da matéria), manifestar seu ponto de vista durante a discussão ou votar pela rejeição do parecer.

Caso o parecer/relatório seja aprovado, passará a ser o parecer da comissão e será assinado pelo presidente da comissão e pelo relator. Caso seja rejeitado, o presidente deverá designar outro membro da comissão para relatar a matéria.

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Pedido de vista

O pedido de vista é um instrumento regimental, um direito do parlamentar interessado em ter acesso ao processo que contém todas as informações a respeito da proposição em tramitação na comissão.

No passado, havia uma única cópia do processo relativo à proposição legislativa. Ao solicitar a vista, a matéria era retirada de pauta e o parlamentar tinha um prazo para ler toda a documentação necessária para deliberar a matéria.

Atualmente, as informações estão publicadas na internet e a vista é utilizada como um recurso regimental legítimo para postergar uma deliberação. O prazo da vista pode ser utilizado, por exemplo, para tentar convencer o relator a alterar o parecer ou para a elaboração de um voto em separado.

O pedido de vista é um recurso exclusivo das comissões, pois não existe essa possibilidade no Plenário.

Em cada comissão, qualquer membro do colegiado pode solicitar vista do processo. A vista é concedida uma única vez na comissão. Porém, no caso de mudança de legislatura, admite-se uma nova vista.

Na Câmara dos Deputados

A rigor, a vista deveria ser solicitada após a apresentação do parecer do relator, durante a discussão da matéria. Porém, o texto do RICD não é claro sobre o momento inicial para se pedir a vista.
Entende-se que a vista pode até ser solicitada antes da leitura do parecer, mas só deve ser concedida pelo presidente da comissão após a leitura ou dispensa da leitura do parecer do relator.
O momento final para o pedido é o anúncio da fase da votação. Ou seja, a vista pode ser solicitada entre a leitura ou dispensa da leitura do parecer e o anúncio da fase da votação da matéria. Importante lembrar que a fase votação é composta por: anúncio, encaminhamento, orientação, processo de votação e proclamação do resultado. 
Não se admite vista para proposição que esteja tramitando em regime de urgência.

O inciso XVI do art. 57 estabelece que "ao membro da Comissão que pedir vista do processo, ser-lhe-á concedida esta por duas sessões, se não se tratar de matéria em regime de urgência; quando mais de um membro da Comissão, simultaneamente, pedir vista, ela será conjunta e na própria Comissão, não podendo haver atendimento a pedidos sucessivos".

No Senado Federal

A vista é concedida por cinco dias após a leitura (ou dispensa da leitura) do parecer do relator. No caso de matéria em regime de urgência, a vista pode ser concedida por:

- meia hora, quando se tratar de matéria que envolva perigo para a segurança nacional ou de providência para atender a calamidade pública;

- vinte e quatro horas, quando se pretenda a apreciação da matéria na segunda sessão deliberativa ordinária subsequente à aprovação do requerimento; ou quando se pretenda incluir em Ordem do Dia matéria pendente de parecer.

O art. 132. do RISF determina que "Lido o relatório, desde que a maioria se manifeste de acordo com o relator, passará ele a constituir parecer.

§ 1º O pedido de vista do processo somente poderá ser aceito por uma única vez e pelo prazo máximo e improrrogável de cinco dias, devendo ser formulado na oportunidade em que for conhecido o voto proferido pelo relator, obedecido o disposto no § 4º.

§ 2º Estando a matéria em regime de urgência, a vista somente poderá ser concedida:

I - por meia hora, no caso do art. 336, I;

II - por vinte e quatro horas, nos casos do art. 336, II e III.

§ 3º Quando se tratar de proposição com prazo determinado, a vista, desde que não ultrapasse os últimos dez dias de sua tramitação, poderá ser concedida por vinte e quatro horas.

§ 4º Os prazos a que se referem os §§ 1º a 3º correrão em conjunto se a vista for requerida por mais de um Senador."

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Conselho de ética e decoro parlamentar

O Conselho de ética e decoro parlamentar é uma comissão técnica criada com o objetivo de zelar pela dignidade do mandato parlamentar e fazer cumprir o Código de ética e decoro parlamentar.

O Código de ética e decoro parlamentar estabelece os princípios éticos e as regras básicas de decoro que devem orientar a conduta dos que estejam no exercício de mandato de parlamentar. Ele apresenta os deveres fundamentais, os atos atentatórios e incompatíveis com o decoro parlamentar, bem como o procedimento disciplinar e as penalidades a que os parlamentares estão sujeitos. 

O Conselho de ética é o órgão responsável pela apuração dos fatos ou condutas incompatíveis ou atentatórias ao decoro parlamentar que sejam puníveis com suspensão de prerrogativas regimentais, suspensão do exercício do mandato ou perda do mandato. O conselho, com exceção de algumas questões específicas previstas na Resolução ou no Regulamento, atua como as demais comissões parlamentares.

A Câmara dos Deputados e o Senado Federal possuem seus respectivos conselhos de ética e códigos de ética e decoro parlamentar.

De acordo com o código de ética, caso algum parlamentar apresente conduta atentatória ou incompatível com o decoro parlamentar, poderá ser punido com uma das seguintes penalidades: 

I - Advertência (somente no Senado)

II - Censura, verbal ou escrita;

III - Suspensão de prerrogativas regimentais (somente na Câmara);

IV - Suspensão do exercício do mandato (perda temporária do mandato);

V - Perda do mandato.

A punição depende da gravidade da conduta e também de haver reincidência. Cada penalidade é definida no Código de ética de acordo com os atos atentatórios ao decoro praticados pelo parlamentar.

Em todos os casos, o acusado tem amplo direito de defesa, inclusive podendo constituir advogado, apresentar provas e testemunhas.

A representação ou denúncia pode ser considerada improcedente e arquivada ou pode ser aceita. O Presidente do Conselho nomeia um relator que deve elaborar um parecer, com base nos fatos apurados, nas provas e testemunhos apresentados. O parecer é submetido à deliberação do Conselho e pode resultar no arquivamento da representação ou na determinação de aplicação da respectiva sanção. 

As penas mais leves (I e II) são aplicadas pelo presidente da Câmara ou do Senado, presidente do Conselho de ética, pela Mesa ou pelo presidente de comissão. As penas mais graves (III, IV e V) dependem de deliberação do Plenário em votação aberta.

A renúncia de parlamentar submetido a processo que possa levar à perda do mandato não interrompe o andamento do respectivo processo disciplinar.

Na Câmara dos Deputados

O Conselho de ética e decoro parlamentar e o Código de ética foram criados pela Resolução nº 25/2001.

O Conselho de ética é formado por 21 membros titulares (e 21 suplentes), com mandato de dois anos. O conselho possui um presidente e dois vice-presidentes eleitos por seus pares para mandato de dois anos. Os membros do conselho são indicados pelos respectivos líderes, de acordo com o princípio da proporcionalidade partidária. Porém, não são aplicáveis a eles a perda de vaga por mudança de legenda partidária. As vagas no conselho ocorrem por término do mandato, renúncia, falecimento ou perda do mandato no colegiado (quando o membro deixa de comparecer a cinco reuniões consecutivas ou a um terço das reuniões durante a sessão legislativa, salvo motivo de força maior).

A representação contra um deputado pode ser apresentada por qualquer cidadão à Mesa da Câmara dos Deputados, que deverá ouvir a Corregedoria. Caso o documento seja apresentado por um partido político com representação no Congresso, a Mesa deverá encaminhar a representação diretamente para o Conselho.

A Mesa Diretora, após conclusão da Corregedoria, poderá arquivar a representação, adotar o respectivo procedimento (nos casos puníveis com censura verbal ou escrita) ou encaminhá-la ao Conselho de Ética (nos casos puníveis com suspensão de prerrogativas regimentais, suspensão do exercício do mandato ou perda do mandato).

No Senado Federal

O Conselho de ética e decoro parlamentar e o Código de ética foram criados pela Resolução nº 20 de 1993.

O Conselho é constituído por quinze membros titulares (e igual número de suplentes), com mandato de dois anos, indicados de acordo com o princípio da proporcionalidade partidária.

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Idade mínima para ser presidente da Câmara dos Deputados

De acordo com a Constituição Federal, a idade mínima para se candidatar ao cargo de presidente, vice-presidente da República ou senador é de 35 anos. Já a idade mínima para se candidatar ao cargo de deputado federal é de 21 anos  (CF art. 14, § 3º, VI). Importante salientar que a idade mínima deve ser obtida na data da posse no cargo e não na data do registro da candidatura.

O vice-presidente é o substituto natural do presidente da República em suas eventuais ausências ou impedimentos. Por exemplo, se o presidente se ausentar do país, o vice-presidente assumirá interinamente a presidência até o retorno do titular.

Mas o que ocorre se o presidente e o vice-presidente da República estiverem impedidos ou ausentes? por exemplo, se os dois se ausentarem do país?

Em caso de impedimento ou vacância, devem ser chamados sucessivamente para exercer temporariamente a presidência, o presidente da Câmara dos Deputados, o presidente do Senado Federal e o presidente do Supremo Tribunal Federal (CF art. 80).

Os onze ministros do Supremo Tribunal Federal não são eleitos, mas escolhidos entre cidadãos com mais de trinta e cinco anos e menos de sessenta e cinco anos de idade, com notável saber jurídico e reputação ilibada. Cada ministro é nomeado pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal (CF art. 101).

A questão que se apresenta é a possibilidade de um deputado federal, com menos de 35 anos, ser eleito presidente da Câmara dos Deputados e vir a substituir o presidente da República.

No nosso entendimento, não há impedimento para tal situação, uma vez que a Constituição tratou de forma separada os requisitos para concorrer ao cargo (elegibilidade ou titularidade primária) dos requisitos de substituição ou assunção ao cargo no caso de vacância (titularidade secundária).

Portanto, não existem restrições regimentais ou constitucionais para que um deputado federal com menos de 35 anos possa candidatar-se ao cargo de presidente da Câmara dos Deputados.

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Arquivamento de proposições

Ao final de uma legislatura, as proposições em tramitação na Câmara dos Deputados e no Senado Federal devem ser arquivadas.

Essa regra se refere ao princípio da unidade da legislatura, o qual estabelece que a partir de cada novo quadriênio devem cessar todos os assuntos iniciados no período imediatamente anterior. Assim, uma proposição deve iniciar e concluir sua tramitação dentro da legislatura, sob pena de arquivamento.

Um dos objetivos da regra de arquivamento é impedir a continuidade da tramitação de proposição cujo autor não se reelegeu, uma vez que, na nova legislatura não haverá a presença do autor para defender a sua ideia e justificar a necessidade do projeto.  

Porém, na prática, existem tantas exceções ao arquivamento que poucas proposições são arquivadas de forma definitiva. 

A Câmara dos Deputados estabelece as regras para o arquivamento de proposições no art. 105 do RICD e o Senado Federal, no art. 332 do RISF. 

Na Câmara dos Deputados, não são arquivadas as proposições que obtiveram pareceres favoráveis de todas as comissões (mérito e admissibilidade), as já aprovadas em Plenário e pelo Senado Federal. O objetivo dessas exceções é evitar o arquivamento de matérias que estão próximas da conclusão do seu trâmite. Além disso, são preservadas as proposições de origem externa: do Senado, de iniciativa de outro Poder, do PGR e as de iniciativa popular. Entretanto, além dessas exceções, qualquer deputado poderá apresentar requerimento solicitando o desarquivamento das proposições de sua autoria.

O Senado Federal adota alguns dispositivos semelhantes aos da Câmara relativos ao arquivamento de proposições e acrescenta algumas diferenças. Por exemplo, não são arquivadas as proposições dos senadores reeleitos, o que evita um grande número de requerimentos de desarquivamento.

Uma grande diferença entre os dispositivos das duas Casas é o fato de que no Senado, as proposições em tramitação há duas legislaturas são arquivadas (salvo requerimento proposto por 1/3 dos senadores). Na Câmara dos Deputados, não há essa previsão e, portanto, uma proposição pode tramitar por muitas legislaturas no caso de releição do autor da matéria.

Importante destacar que, ao arquivar uma proposição, todas as proposições apensadas a esta são também arquivadas. Do mesmo modo, ao requerer o desarquivamento de uma proposição, todas as apensadas também são desarquivadas. 

No caso de proposição de autoria coletiva obrigatória (ex: PEC), o requerimento pode ser apresentado por qualquer dos signatários da proposição. Se o projeto for de autoria de comissão permanente, o requerimento deverá ser aprovado pelo respectivo colegiado.

Dispositivos regimentais

RICD Art. 105. Finda a legislatura, arquivar-se-ão todas as proposições que no seu decurso tenham sido submetidas à deliberação da Câmara e ainda se encontrem em tramitação, bem como as que abram crédito suplementar, com pareceres ou sem eles, salvo as:

I – com pareceres favoráveis de todas as Comissões;

II – já aprovadas em turno único, em primeiro ou segundo turno;

III – que tenham tramitado pelo Senado, ou dele originárias;

IV – de iniciativa popular;

V – de iniciativa de outro Poder ou do Procurador-Geral da República.

Parágrafo único. A proposição poderá ser desarquivada mediante requerimento do Autor, ou Autores, dentro dos primeiros cento e oitenta dias da primeira sessão legislativa ordinária da legislatura subsequente, retomando a tramitação desde o estágio em que se encontrava.

RISF Art. 332. Ao final da legislatura serão arquivadas todas as proposições em tramitação no Senado, exceto:

I - as originárias da Câmara ou por ela revisadas;

II - as de autoria de Senadores que permaneçam no exercício de mandato ou que tenham sido reeleitos;

III - as apresentadas por Senadores no último ano de mandato;

IV - as com parecer favorável das comissões;

V - as que tratem de matéria de competência exclusiva do Congresso Nacional;

VI - as que tratem de matéria de competência privativa do Senado Federal;

VII - pedido de sustação de processo contra Senador em andamento no Supremo Tribunal Federal.

§ 1º Em qualquer das hipóteses dos incisos do caput, será automaticamente arquivada a proposição que se encontre em tramitação há duas legislaturas, salvo se requerida a continuidade de sua tramitação por 1/3 (um terço) dos Senadores, até 60 (sessenta) dias após o início da primeira sessão legislativa da legislatura seguinte ao arquivamento, e aprovado o seu desarquivamento pelo Plenário do Senado.

§ 2º Na hipótese do § 1º, se a proposição desarquivada não tiver a sua tramitação concluída, nessa legislatura, será, ao final dela, arquivada definitivamente.

Questões de concursos

1) Entende-se por princípio da unidade de legislatura aquele que faz cessar, a partir de cada novo quadriênio, todos os assuntos iniciados no período imediatamente anterior. O STF, ao analisar esse tema, firmou orientação no sentido de que referido princípio não se reveste de efeito preclusivo, em processo de cassação de mandato legislativo cujos fatos motivadores tenham ocorrido em legislatura anterior. (Câmara dos Deputados / Cespe / Consultor legislativo / 2014)

Resposta: Correta

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Regime de tramitação

O regime de tramitação de uma proposição legislativa determina o ritmo de tramitação dessa proposição pelo Congresso Nacional. Em regra, uma matéria urgente tramita de forma mais rápida do que uma matéria em regime de tramitação ordinária.

Na Ordem do Dia de qualquer comissão e também no Plenário, as matérias são ordenadas de acordo com alguns critérios previstos nos respectivos Regimentos Internos. O primeiro deles é o regime de tramitação.

A Câmara dos Deputados e o Senado Federal possuem regras específicas para a tramitação de cada tipo de proposição e também em relação aos regimes de tramitação.

Urgência

Uma proposição pode ser urgente desde o início do processo legislativo ou pode se tornar urgente durante a tramitação pelas comissões ou no Plenário. A urgência ocasiona a dispensa de algumas exigências, interstícios ou formalidades regimentais, salvo a publicação e distribuição de cópias, pareceres das comissões e quórum para deliberação.

As matérias em regime de urgência possuem preferência regimental e também prazos menores para discussão, vista e relativos a alguns requerimentos.

Muitas vezes, os pareceres das comissões das matérias urgentes são proferidos oralmente em Plenário.

Regimes de tramitação na Câmara dos Deputados

Na Câmara dos Deputados, uma proposição podem tramitar em regime de urgência, prioridade ou  ordinária. As proposições em regime de urgência gozam de preferência sobre as proposições em prioridade que, por sua vez, gozam de preferência sobre as proposições em tramitação ordinária.

Tramitação de matéria Urgente

- Urgência por natureza: algumas matérias são urgentes por sua natureza, por tratar de assunto que exige uma aprovação urgente; a maior parte desses assuntos tem a ver com a segurança nacional; são proposições que tratam de:

a) declaração de guerra, celebração de paz, ou remessa de forças brasileiras para o exterior;
b) suspensão das imunidades de Deputados, na vigência do estado de sítio ou de sua prorrogação;
c) requisição de civis e militares em tempo de guerra, ou quaisquer providências que interessem
à defesa e à segurança do País;
d) decretação de impostos, na iminência ou em caso de guerra externa;
e) medidas financeiras ou legais, em caso de guerra;
f) transferência temporária da sede do Governo Federal;
g) permissão para que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;
h) intervenção federal, ou modificação das condições de intervenção em vigor;
i) autorização ao Presidente ou ao Vice-Presidente da República para se ausentarem do País;
j) oriundas de mensagens do Poder Executivo que versem sobre acordos, tratados, convenções, pactos, convênios, protocolos e demais instrumentos de política internacional, a partir de sua aprovação pelo órgão técnico específico, através de projeto de decreto legislativo;
l) referidas no art. 15, XII;
- Urgência por requerimento: matérias que se tornam urgentes por deliberação do Plenário, a partir da aprovação do requerimento de urgência (art. 153); somente podem tramitar duas matérias em regime de urgência, em razão de requerimento aprovado com base no art. 153;

- Urgência urgentíssima: por deliberação do Plenário, a requerimento da maioria absoluta da composição da Câmara (257 deputados) ou líderes que representem esse número (art. 155); o requerimento deve ser aprovado pela maioria absoluta dos deputados;
- Urgência constitucional: o presidente da República pode solicitar urgência para apreciação dos projetos de sua iniciativa (art. 64, § 1º CF); a solicitação pode ocorrer no início da tramitação do projeto ou a qualquer momento da tramitação da proposição;

- Medida provisória: as medidas provisórias são consideradas urgentes desde o encaminhamento da matéria pela comissão mista para a Câmara dos Deputados;

Matéria em regime de Prioridade

Tramitam em regime de prioridade:

- Os projetos de iniciativa do Poder Executivo, do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Mesa, de Comissão Permanente ou Especial, do Senado Federal ou dos cidadãos; (projetos de comissão permanente ou especial, da Mesa diretora e os de órgãos externos)

- Os projetos:

a) de leis complementares e ordinárias que se destinem a regulamentar dispositivo constitucional, e suas alterações;
b) de lei com prazo determinado;
c) de regulamentação de eleições, e suas alterações;
d) de alteração ou reforma do Regimento Interno.

Tramitação Ordinária

Possuem regime de tramitação ordinária: os projetos não compreendidos nas situações anteriores. Em geral, os projetos de iniciativa de deputado possuem tramitação ordinária.

Prazos de tramitação

Na Câmara dos Deputados, os prazos a serem observados pelas comissões são os seguintes: 

a. Matéria urgente: a comissão possui prazo de cinco sessões para emitir parecer; a matéria é distribuída de forma simultânea para as comissões; portanto, o prazo é simultâneo para todas as comissões; 

b. Matéria em regime de prioridade: cada comissão tem prazo de dez sessões para emitir parecer;

c. Regime de tramitação ordinária: cada comissão tem prazo de quarenta sessões para emitir parecer;

Importante ressaltar que uma comissão realiza reuniões e o Plenário realiza sessões. Portanto, os prazos acima são contados em sessões do Plenário e não em reuniões da comissão.
No Plenário, excetuados os projetos de código, nenhuma matéria ficará inscrita na Ordem do Dia para discussão por mais de quatro sessões, em turno único ou primeiro turno, e por duas sessões, em segundo turno.

Regimes de tramitação no Senado Federal

No Senado Federal, as proposições tramitam em regime normal ou em regime de urgência.

Urgência por natureza
São consideradas urgentes as proposições que tratam sobre:

a) autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente;

b) aprovar o estado de defesa e a intervenção federal; autorizar o estado de sítio ou suspender qualquer dessas medidas;

c) autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República se ausentarem do País;

d) proposições sujeitas a prazo, quando faltarem dez dias para o término desse prazo;
e) projetos referentes a tratados, acordos ou atos internacionais.

Urgência por requerimento

Uma matéria pode se tornar urgente caso seja aprovado um requerimento de urgência, nos seguintes casos:

1) Quando se trate de matéria que envolva perigo para a segurança nacional ou de providência para atender a calamidade pública; o requerimento pode ser proposto em qualquer fase da Sessão, pela Mesa diretora, pela maioria dos senadores ou por líderes que representem esse número; (art. 336, I)

2) Quando se pretenda a apreciação da matéria na segunda sessão deliberativa ordinária subsequente à aprovação do requerimento; o requerimento pode ser proposto por 2/3 dos senadores (54 senadores) ou líderes que representem esse número ou por comissão; (art. 336, II)

3) Quando se pretenda incluir em Ordem do Dia matéria pendente de parecer; o requerimento pode ser proposto por 1/4 dos senadores (21 senadores) ou líderes que representem esse número ou por comissão; (art. 336, III)
4) Pela Comissão de Assuntos Econômicos, quando se tratar de pedido de autorização para realizar operações de crédito;

Urgência constitucional e medidas provisórias
No Senado Federal também há a previsão das matérias com urgência constitucional e urgência de medidas provisórias.

Prazos de tramitação
No Senado Federal, os prazos a serem observados pelas comissões para emitir parecer sobre uma proposição em tramitação normal são:
- Vinte dias úteis para a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania;
- Quinze dias úteis para as demais comissões.
- Quinze dias úteis para as emendas, correndo em conjunto se tiver que ser ouvida mais de uma comissão.
A matéria para a qual foi concedida urgência será submetida ao Plenário:
- Imediatamente após a concessão da urgência, no caso do art. 336, I;
- Na segunda sessão deliberativa ordinária que se seguir à concessão da urgência, incluída a matéria na Ordem do Dia, no caso do art. 336, II;
- Na quarta sessão deliberativa ordinária que se seguir à concessão da urgência, na hipótese do art. 336, III.
Os pareceres das comissões para as matérias em regime de urgência deverão ser apresentados:
- Imediatamente, nas hipóteses do art. 336, I, podendo o relator solicitar prazo não excedente a duas horas;
- Quando a matéria for anunciada na Ordem do Dia, no caso do art. 336, II;
- No prazo compreendido entre a concessão da urgência e o dia anterior ao da sessão em cuja Ordem do Dia deva a matéria figurar, quando se tratar de caso previsto no art. 336, III.

Tramitação especial

Algumas matérias possuem rito de tramitação especial, de acordo com dispositivos Constitucionais ou Regimentais. Possuem tramitação especial na Câmara e no Senado as propostas de emenda à Constituição, os projetos de código, projetos com urgência constitucional, medidas provisórias e os projetos de consolidação da legislação.
Na Câmara dos Deputados, possuem ainda tramitação especial os projetos de fixação da remuneração dos membros do Congresso, da remuneração do presidente da República e a tomada de contas do presidente da República.
No Senado Federal, possuem tramitação especial os projetos de atos ou acordos internacionais.
No Congresso Nacional, possuem tramitação especial os projetos de leis orçamentárias.

Não cumprimento dos prazos

Apesar de haver diversos prazos a serem observados pelas comissões e pelo Plenário, nem sempre eles são cumpridos. No caso de uma comissão não cumprir o prazo regimental, é possível requerer prorrogação de prazo ao presidente da respectiva Casa legislativa.
Por outro lado, no caso de aprovação de requerimento de urgência, a proposição poderá ser incluída na Ordem do Dia do Plenário (pendente de parecer) e os relatores poderão apresentar oralmente seus pareceres.

Algumas proposições tramitam na Câmara e no Senado e são aprovadas rapidamente, enquanto outras não avançam, não recebem parecer ou jamais entram na Ordem do Dia da comissão ou do Plenário.

As razões para a demora na tramitação de algumas proposições são as mais diversas, mas pode-se dizer que as principais são as seguintes:

- Existe um grande número de proposições em tramitação em cada Casa do Congresso Nacional;

- Nem sempre há interesse na continuidade da tramitação de uma proposição; algumas vezes um projeto é apresentado para atender determinada situação e com o passar do tempo o interesse sobre o assunto diminui ou projeto torna-se desnecessário ou inoportuno; 

- Uma proposição tramita de forma célere quando há interesse de parte da população, de algum grupo de pressão, de lobistas, do governo, das principais lideranças partidárias ou dos próprios parlamentares;

- Nem toda proposição apresentada deve ser aprovada; o fato de um parlamentar apresentar um projeto de lei não significa que ele deve ser aprovado; assim, para evitar o desgaste de submeter um projeto fadado à rejeição para a deliberação de uma ou mais comissões e ao Plenário, muitas vezes decide-se não colocá-lo em pauta;

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Unificação da nomenclatura e da numeração de proposições

Os cidadãos que consultam a tramitação de proposições legislativas nas páginas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal encontram várias dificuldades para acompanhar o andamento de uma proposição.

Além das barreiras relativas ao conhecimento de termos técnicos específicos do processo legislativo e das várias possibilidades quanto à sequencia de fases do processo, há também o problema da nomenclatura e da numeração de proposições.

Vejamos alguns exemplos: 

• O projeto de lei nº 8965/2017, da Câmara dos Deputados, ao tramitar para o Senado Federal recebeu um nome e número próprio do Senado. Assim, o PL nº 8965/2017 (na Câmara) é o PLC nº 163/2017 no Senado Federal (Projeto de lei da Câmara - PLC);
• Já o PLS (projeto de lei do Senado) nº 212/2017, ao tramitar na Câmara dos Deputados, transformou-se no PLP (projeto de lei complementar( nº 441/2017);
• A PEC nº 36/2016 do Senado tramitou como PEC nº 282/2016 da Câmara e transformou-se na Emenda Constitucional nº 97/2017.

A boa notícia é a seguinte: a partir de 2019, as proposições que tramitam pelas duas Casas legislativas passarão a ter nomenclatura e numeração única. Assim, um projeto de lei iniciado na Câmara poder ser consultado com o mesmo nome e número no Senado Federal, e vice-e-versa.

Em outubro de 2017, a Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal e a Secretaria-Geral da Mesa da Câmara dos Deputados assinam o Ato Conjunto nº 1/2017 e criaram um Grupo de Trabalho Permanente destinado a "padronizar procedimentos legislativos, compartilhamento de informações, de tecnologias de informática e de serviços de informação entre Senado Federal e Câmara dos Deputados".  A unificação da numeração de proposições é resultado das ações desse Grupo de Trabalho.

O próximo passo será uma maior integração das bases de dados das duas Casas legislativas, para que o cidadão possa acompanhar todo o processo de tramitação em uma única página, sem ter que consultar as páginas da Câmara e do Senado.

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Medidas Provisórias

 Uma Medida Provisória é um instrumento, com força de lei, editado pelo presidente da República, em caso de relevância e urgência (art. 62 CF).
 Atualização: As regras de tramitação de medidas provisórias podem ser alteradas pela PEC 91/2019. Porém, apesar de ter sido aprovada nas duas Casas legislativas, a PEC não foi promulgada. Caso tenha interesse, as novas regras de tramitação estão publicadas nesse outro artigo. 

 A Medida Provisória tem vigência imediata por 60 dias a partir da sua publicação, sendo prorrogada automaticamente por mais 60 dias, caso não seja votada pelo Congresso Nacional no prazo inicial. A MPV perde sua eficácia se não for convertida em lei no prazo de 120 dias. Porém, os prazos ficam suspensos durante os períodos de recesso parlamentar.
Na verdade, uma Medida Provisória perde sua qualificação legal, em até 120 dias, por: 

- Conversão em lei;

- Rejeição pelo Congresso Nacional;

- Perda de eficácia. (A perda de eficácia também é conhecida como rejeição tácita)
É importante salientar que a Medida Provisória rejeitada ou não aprovada perde a eficácia desde a edição. Porém, a perda de eficácia não significa que os efeitos jurídicos decorrentes da vigência da MPV sejam totalmente eliminados.

 O § 1º do art. 62 da Constituição estabelece a proibição de edição de Medidas Provisórias sobre determinados assuntos. As limitações materiais para a edição de Medidas Provisórias são:

I – relativa a:

a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;

b) direito penal, processual penal e processual civil;

c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;

d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;

II – que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;

III – reservada a lei complementar;

IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.

A tramitação de Medidas Provisórias pelo Congresso Nacional é regulamentada pela Resolução nº 1/2002-CN, que faz parte do Regimento Comum do Congresso Nacional. De forma resumida, a tramitação é a seguinte:

1) Editada a Medida Provisória, o presidente deve submetê-la imediatamente ao Congresso Nacional;

2) Comissão mista: o Congresso Nacional deve criar comissão mista, composta por doze senadores e doze deputados, mais uma vaga em cada uma das Casas para contemplar, por rodízio, as bancadas minoritárias que não alcancem número para participar da comissão, para emitir parecer sobre medida provisória (parecer sobre admissibilidade e mérito); a comissão deve se manifestar sobre os aspectos constitucionais de relevância e urgência, adequação financeira e orçamentária, vedações previstas no § 1º do art. 62 e também sobre o mérito da matéria; mesmo que o parecer aprovado na comissão seja pela rejeição da MPV, a matéria segue para o Plenário da Câmara dos Deputados; 

3) Emendas: nos seis primeiros dias de tramitação da MPV, podem ser apresentadas emendas perante a comissão mista;

4) Projeto conexo: o autor de projeto que trate de assunto conexo e que esteja em tramitação na Câmara ou no Senado poderá solicitar à comissão mista que o projeto tramite sob forma de emenda à MPV;

5) Crédito extraordinário: se a MPV tratar de crédito extraordinário à lei orçamentária anual, não será criada comissão temporária, o parecer à matéria será elaborado pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) e depois o projeto será analisado pelo Congresso Nacional em sessão conjunta;

6) Projeto de conversão: se a comissão mista aprovar alguma emenda alterando o texto da MPV ou se suprimir algum dispositivo, deverá apresentar o respectivo projeto de lei de conversão (PLV) e um projeto de decreto legislativo disciplinando as relações jurídicas decorrentes da vigência dos textos suprimidos ou alterados, o qual terá sua tramitação iniciada pela Câmara dos Deputados.

7) Apreciação na Câmara dos Deputados: a MPV (juntamente com o parecer da comissão mista e respectivos projetos) é encaminhada para a Câmara dos Deputados; o Plenário delibera, em apreciação preliminar, sobre os pressupostos de relevância e urgência; em seguida, delibera sobre o mérito da matéria; se a matéria for aprovada, segue para o Senado; caso contrário, tem sua tramitação encerrada;

8) Apreciação pelo Senado Federal: aprovada na Câmara dos Deputados, a matéria segue para o Senado Federal, que tem até o 42º dia de vigência para apreciar a matéria; o Plenário do Senado também deve deliberar em apreciação preliminar e depois sobre o mérito da matéria;

9) Regime de urgência: se a MPV não for apreciada em até 45 dias da sua publicação, entrará em regime de urgência, sobrestando as demais deliberações legislativas do Plenário da Casa onde estiver tramitando;
10) Esgotado o prazo de 60 dias sem que a votação esteja finalizada no Congresso Nacional, o presidente da Mesa do Congresso deve publicar do Diário Oficial da União o ato de prorrogação do prazo de vigência da Medida Provisória por mais 60 dias;

11) Texto modificado pelo Senado: se o texto aprovado pela Câmara for modificado no Senado Federal, a MPV será enviada para a Câmara dos Deputados em revisão, vedadas  novas alterações; o prazo de apreciação pela Câmara é de 3 dias;

12) Aprovação sem alterações: se a MPV for aprovada sem alteração de mérito, seu texto será promulgado pelo presidente do Congresso Nacional, para publicação como lei;

13) Aprovação com alterações: aprovado o projeto de lei de conversão, será ele enviado  pra ser sancionado pelo presidente da República; a comissão mista deverá elaborar, no prazo de 60 dias, o projeto de decreto legislativo que discipline as relações jurídicas decorrentes da vigência da MPV;

14) Rejeição: se a MPV for rejeitada pelo Plenário de qualquer das Casas, o respectivo presidente comunicará o fato ao presidente da República; a comissão mista deverá elaborar, no prazo de 60 dias, o projeto de decreto legislativo que discipline as relações jurídicas decorrentes da vigência da MPV;

15) Fim da vigência: finalizado o prazo de vigência sem conclusão da votação pelo Congresso, a comissão mista deverá elaborar, no prazo de 60 dias, o projeto de decreto legislativo que discipline as relações jurídicas decorrentes da vigência da MPV;
De acordo com o § 12º do art. 62 da Constituição, se for aprovado projeto de lei de conversão, a Medida Provisória manter-se-á em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto. Ou seja, mesmo que a MPV seja aprovada pelo Congresso no último dia, ela ainda terá vigência até a sanção ou veto presidencial, que ocorre no prazo de 15 dias úteis.

Exigência de criação da comissão mista

O caput do art. 5º da Resolução nº 1/2002-CN previa um prazo improrrogável de 14 dias para a comissão mista emitir parecer sobre a Medida Provisória. Já o art. 6º estabelecia que, se o prazo não fosse cumprido, o parecer da comissão poderia ser proferido no Plenário da Câmara dos Deputados.

Porém, o STF decidiu pela inconstitucionalidade desses dispositivos (ADI 4029). Assim, na prática, a comissão mista não possui prazo para deliberar e matéria não pode ser enviada para a Câmara dos Deputados enquanto não houver parecer aprovado pela comissão. 

Além disso, se a matéria permanecer na comissão por mais de 45 dias, só entrará em regime de urgência, sobrestando as demais deliberações legislativas, no dia em que for enviada para a Câmara dos Deputados.

A comissão mista só é extinta após a publicação do decreto legislativo que regula as relações jurídicas decorrentes de Medida Provisória não apreciada, modificada ou rejeitada ou ao final do prazo de 60 dias após a aprovação de projeto de lei de conversão, rejeição ou perda de eficácia da Medida Provisória. 

Decreto-lei

Nas constituições brasileiras anteriores havia a figura do Decreto-lei, que tem algumas características semelhantes às Medidas Provisórias.

Cláusula de revogação de lei

De acordo com decisão do STF, uma Medida Provisória não revoga lei anterior, mas apenas suspende seus efeitos no ordenamento jurídico, uma vez que a Medida Provisória tem caráter transitório e precário. 

Caso a Medida Provisória venha a ser aprovada pelo Congresso Nacional, aí sim, surge nova lei, a qual ocasionará a revogação de lei antecedente. 

Se a Medida Provisória não for aprovada dentro do prazo ou for rejeitada pelo Congresso, a lei anterior, que estava suspensa, volta a ter eficácia.

Edição do decreto legislativo

Durante os 120 dias de vigência de uma Medida Provisória diversos atos são praticados com base no texto apresentado pela presidência da República. Caso a MPV seja alterada, rejeitada ou não seja apreciada pelo Congresso Nacional e perca sua eficácia, é preciso garantir a segurança jurídica para todas as ações praticadas durante a vigência da Medida Provisória.

Assim, o § 3º do art. 62 da Constituição estabeleceu que o Congresso Nacional deve disciplinar, por meio de decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.

Existem três possibilidades para edição do decreto legislativo: 

a) Não apreciação da MPV no prazo de 120 dias;

b) Aprovação de projeto de lei de conversão (modificação do texto da Medida Provisória);

c) Rejeição da Medida Provisória.

O Congresso Nacional tem o prazo de 60 dias para aprovar o decreto legislativo. Esse prazo é contado a partir da perda de eficácia (fim dos 120 dias), rejeição ou da aprovação da MPV com alterações.

Compete à comissão mista que emitiu parecer sobre a matéria, elaborar o projeto de decreto legislativo que discipline as relações jurídicas decorrentes da vigência de Medida Provisória. O projeto de decreto legislativo deve ser elaborado pela comissão junto com o projeto de lei de conversão da Medida Provisória, o que raramente acontece.
Caso a comissão mista não apresente o projeto de decreto legislativo no prazo de 15 dias, qualquer deputado ou senado poderá apresentar o projeto perante sua respectiva Casa, que deverá encaminhá-lo à comissão mista para elaboração do parecer.

Se o decreto legislativo não for editado no prazo de 60 dias, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.

Na prática, é muito rara a edição desse tipo de decreto legislativo.
Por fim, o projeto de decreto legislativo tem sua tramitação iniciada sempre pela Câmara dos Deputados.

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