Lei complementar x lei ordinária

O processo legislativo compreende a elaboração de várias espécies normativas, incluindo leis complementares e leis ordinárias.

CF/88 art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:
I – emendas à Constituição;
II – leis complementares;
III – leis ordinárias;
IV – leis delegadas;
V – medidas provisórias;
VI – decretos legislativos;
VII – resoluções.

Como o próprio nome indica, as leis complementares são criadas para complementar ou regulamentar uma norma prevista na Constituição. Desse modo, só deve ser criada uma lei complementar quando houver um artigo na Constituição prevendo essa espécie normativa para regulamentar determinado preceito constitucional que não seja auto-aplicável.
De acordo com o Manual de Redação da Presidência da República (2002): "Com a instituição de lei complementar buscou o constituinte resguardar certas matérias de caráter paraconstitucional contra mudanças céleres ou apressadas, sem lhes imprimir uma rigidez exagerada, que dificultaria sua modificação".
Ao longo do texto constitucional e do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), estão previstas 50 matérias destinadas a serem regulamentadas por meio de leis complementares.

Vejamos alguns exemplos:

- CF/88 art. 59, parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. Em atendimento ao previsto no parágrafo único do art. 59, foi criada a lei complementar nº 95/1998, que trata da elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.

- CF/88 art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: [...] VII – grandes fortunas, nos termos de lei complementar. O inciso VII do art. 153 prevê a possibilidade de criação de imposto sobre grandes fortunas por meio de lei complementar. Essa lei até hoje não foi editada, apesar de haver várias iniciativas nesse sentido, tanto na Câmara dos Deputados como no Senado Federal.

Diferenças básicas

Existem duas diferenças básicas entre uma lei complementar e uma lei ordinária. Essas diferenças encontram-se no campo material e no campo formal:

a) Matéria: a Constituição estabelece expressamente os casos em que devem ser criadas leis complementares. O legislador constitucional selecionou algumas matérias consideradas relevantes, sensíveis e reservou-s para serem regulamentadas por lei complementar. Portanto, somente pode ser criada lei complementar quando expressamente previsto na Constituição. Já as leis ordinárias podem ser criadas para as demais matérias.
b) Quórum: a regra geral para as deliberações do Plenário e das comissões do Congresso Nacional é a de maioria simples, presente a maioria absoluta dos membros (art. 47 CF/88). Porém, no caso das leis complementares, o quórum de aprovação é maioria absoluta (art. 69 CF/88), que equivale a 257 votos na Câmara dos Deputados e 41 votos no Senado Federal. Assim, enquanto um projeto de lei ordinária pode ser deliberado por votação simbólica, um projeto de lei complementar necessita de votação pelo processo nominal.

- Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

- Art. 69. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.

Tramitação do projeto de lei complementar

A Câmara dos Deputados apresenta uma exigência extra para a tramitação de um projeto de lei complementar. De acordo com o art. 148 do RICD, o projeto de lei complementar está subordinado a dois turnos de discussão e votação naquela Casa. Trata-se de uma determinação regimental, não prevista na Constituição e que costuma ser suprimida com a aprovação de um requerimento de urgência. De acordo com as Questões de Ordem nºs 10.450/1999 e 465/2001, a aprovação do regime de urgência dispensa o segundo turno de discussão e votação da matéria.

No Senado Federal, os projetos de lei complementares tramitam em turno único de discussão e votação.

Os projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional podem ser consultados pela internet, na página da Câmara ou do Senado Federal. Os projetos possuem as seguintes siglas:

Na Câmara dos Deputados:

- PL - Projeto de lei;

- PLP - Projeto de lei complementar;

No Senado Federal:

- PLS - Projeto de lei ordinária ou complementar originária do Senado;

- PLC - Projeto de lei ordinária ou complementar originária da Câmara dos Deputados;

Hierarquia entre as normas

A doutrina não possui entendimento pacífico sobre a existência de hierarquia entre as leis complementares e as leis ordinárias. Diversos juristas entendem que a lei complementar é hierarquicamente superior à lei ordinária em função das diferenças entre elas. Porém, o Supremo Tribunal Federal entende que não existe hierarquia entre uma lei complementar e uma lei ordinária, ambas estão no mesmo plano hierárquico. O que existe é uma separação de competência entre as matérias que podem serem tratadas pelas respectivas espécies normativas.

Lei complementar que trata de matéria de lei ordinária

Caso seja aprovada uma lei ordinária que trate de matéria reservada à lei complementar, esta será considerada inconstitucional.

Entretanto, caso seja aprovada uma lei complementar que trate de matéria comum, não reservada à lei complementar, ela será considerada uma lei ordinária votada com quórum qualificado. Nesse caso, essa lei, apesar de ser lei complementar, poderá ser posteriormente alterada por lei ordinária.

Questões de concursos:

1) As leis complementares serão aprovadas por maioria simples de cada uma das casas do Congresso Nacional.

(VUNESP - 2014 - Agência de Fomento do Estado de São Paulo S.A - Advogado)

Resposta: Errado. As leis complementares são aprovadas por maioria absoluta.

2) Com objetivo de atribuir maior estabilidade ao tratamento de determinada matéria, o Congresso Nacional decide discipliná-la por meio de lei complementar, ainda que a Constituição da República não reserve essa matéria à lei complementar. Nessa situação, com base no entendimento adotado pelo Supremo Tribunal Federal - STF, uma vez publicada a lei,

a) a matéria poderá voltar a ser tratada por lei ordinária, desde que essa seja aprovada por 3/5 dos membros de cada uma das Casas do Congresso.

b) a matéria por ela regrada não poderá mais ser tratada por lei ordinária, em razão da superioridade hierárquica da lei complementar em face da lei ordinária, que obsta a alteração daquela por meio dessa.

c) fica obstada a edição de medida provisória disciplinando a matéria, uma vez que a Constituição da República veda a edição de medida provisória sobre matéria reservada a lei complementar.

d) a matéria somente poderá voltar a ser tratada por lei ordinária se anteriormente for editada lei complementar revogando a lei precedente.

e) não há óbice ao futuro tratamento da matéria por lei ordinária, na medida em que a lei editada é apenas formalmente complementar.

(FCC 2018 - ALESE - Analista Legislativo)

Resposta correta: E.

3) Embora leis complementares não sejam consideradas inconstitucionais pelo simples fato de veicularem matéria reservada a leis ordinárias, os dispositivos desse tipo de lei que não tratem de assunto próprio de lei complementar ficam sujeitos a modificações posteriores promovidas por lei ordinária.

(CESPE 2015 - Tribunal de Contas da União - Auditor Federal de Controle Externo)

Resposta: Certo

4) Sobre a lei complementar e a lei ordinária, é correto afirmar que: 

a) A aprovação de lei complementar requer quórum qualificado de instalação da sessão de votação e também qualificado para aprovação. 

b) Distinguem-se apenas pelo quórum de aprovação, sendo comuns a ambas as matérias atribuídas pela Constituição da República.

c) Diferem no quórum de aprovação. 

d) Distinguem-se apenas pelas matérias de que tratam, tendo em comum o quórum de aprovação. 

e) A iniciativa de lei complementar é privativa dos chefes dos Poderes.

(TJ-SC 2008 - Titular de serviços e notas e registros)

Resposta correta: C.

5) A elaboração, redação, alteração e consolidação das leis serão disciplinadas mediante:
a) decreto do Presidente da República.
b) decreto legislativo.
c) resolução do Congresso Nacional.
d) resoluções da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
e) lei complementar.

(UFCG 2008 - TJ/PB - Analista judiciário )

Resposta: E (art. 59, parágrafo único da Constituição)

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